自然保护区对居民的影响和对策研究-《武汉理工大学学报(社会科学版)》(2014年6期).docx

龙源版权所有 自然保护区对居民的影响和对策研究作者：龙耀 李雪岩来源：《武汉理工大学学报(社会科学版)》2014年第06期 摘要：目前我国还有很多农民居住在自然保护区范围内，这些居民普遍生活贫困，发展受到了很大限制。其中主要的原因是自然保护区的建设制约了自然保护区内居民的发展，使自然保护区内居民陷入发展困局。要解决这个困局，我们需要在自然保护区的分类管理与区划调整，自然保护区内集体林地的征收、置换、赎买、租赁，生态移民，生态效益补偿，自然保护区内产业发展模式及自然保护区管理体制等方面，做出新的探索，帮助自然保护区内居民发展生产与经济。 关键词：自然保护区；林区居民；集体林权 中图分类号：C922文献标识码：A 近年来，我国各地特别是南方集体林区，经常发生自然保护区内居民与当地政府及自然保护区管理机构之间的冲突，冲突的原因则是自然保护区的管理要求是林木禁伐，而林木禁伐又损害了林木所有者的权利。实践调查中发现，凡是有集体林地的自然保护区，几乎都面临类似的冲突。自然保护区内的利益冲突已经成为自然保护区管理普遍面临的最大挑战，也是自然保护区所在地的最严峻的社会不稳定因素之一，亟需我们探索解决方案。 一、我国自然保护区内居民现状 我国第一个自然保护区是1956年建立的广东鼎湖山自然保护区。从1956年以来，我国自然保护区建设速度很快。截止到2012年底，我国的自然保护区数量已经超过2600个，自然保护区总面积也已经超过150万平方公里。自然保护区建设的快速发展，这对生态环境保护无疑是具有重要的积极意义。但是，这其中存在一个严峻的问题：在这面积庞大的自然保护区内，很大一部分土地属于农民集体所有，居住着数量庞大的农村居民，而且这些居民大都因为自然保护区的建设而陷入生活贫困。 （一）自然保护区内集体林地数量庞大 在我国总面积超过150平方公里的自然保护区内，有很大一部分土地属于集体土地。以林业系统的自然保护区为例，集体林地所占比率超过50%的省份有广东、福建、浙江、广西、重庆和安徽共6个，其中广东省的自然保护区内的集体林地所占比率更是高达83.64%[1]，见表1。 二、自然保护区对居民发展的制约 山区居民贫困，有其复杂的原因。但是，自然保护区内居民普遍比其他山区居民更为贫困，其中一个重要原因就是我国自然保护区管理制度造成的。 （一）自然保护区的严格管理限制了居民的生产 我国的自然保护区管理制度主要体现在《森林法》和《自然保护区条例》两部法规的法制层面。 《森林法》第31条规定：“自然保护区的森林，严禁采伐”。《森林法》的该项规定将森林类自然保护区的核心生产经营活动禁止了。 《自然保护区条例》第26条规定：“禁止在自然保护区内进行砍伐、放牧、狩猎、捕捞、采药、开垦、烧荒、开矿、采石、挖沙等活动；但是，法律、行政法规另有规定的除外”。第27条规定：“禁止任何人进入自然保护区的核心区”。第28条规定：“禁止在自然保护区的缓冲区开展旅游和生产经营活动”。《自然保护区条例》第26、27、28条的规定，几乎将居住在自然保护区内的农民的生产活动全部禁止。 《森林法》和《自然保护区条例》的上述规定，实际上成为自然保护区内居民贫困的主要原因。 我国的自然保护区管理制度存在的问题之核心是：一方面，政府为保护生态环境而划定自然保护区，并对自然保护区内的林木实行禁伐，对自然保护区内的生产经营活动进行严格限制；另一方面，政府却对自然保护区内居民没有任何补偿制度。对林权所有者来说，最大的利益来自于对林木的采伐利用。当对林木实施禁伐时，林木所有者对林木的最大利益实际上已经无法实现。 （二）森林生态效益补偿制度存在的问题 近年来，我国逐步建立了森林生态效益补偿制度。这种制度可以在一定程度上弥补自然保护区内居民因林木禁伐而导致的损失。但是，森林生态效益补偿制度针对的是公益林，这对自然保护区内居民来说，实际上至少存在以下两个方面的问题： 一是补偿对象的问题。森林生态效益补偿制度所补偿的对象是公益林，并不是自然保护区内所有林木。公益林的划分范围和自然保护区林木的范围并不相同。现实中，并不是所有自然保护区内林木都划入了公益林范围，通常只有一部分自然保护区林木被划入了公益林范围，另外有一些自然保护区内林木则没有划入公益林范围。这就导致有些自然保护区内的林木无法根据森林生态效益补偿制度获得森林生态效益补偿。 二是补偿标准问题。当前，森林生态效益补偿的标准大概是每亩林地每年只有10～15元左右。这点补偿，对于并不实行禁伐的公益林来说，是勉强可以接受的。但是，对完全实行禁伐的自然保护区内林木的所有者来说，可谓是杯水车薪。 （三）自然保护区内旅游开发的利益分配机制问题 当前，随着森林生态旅游的兴起，很多自然保护区在实验区进行了旅游开发项目。由