监察官法制定的现实必要、争议及具体设想-《廉政文化研究》(2020年5期).docx

龙源版权所有 监察官法制定的现实必要、争议及具体设想作者：陈翠玉 杜强来源：《廉政文化研究》2020年第05期 摘 要：今年我国或将提起审议监察官法。监察官法的出台是对现行法律难以有效管理监察官队伍的必要回应，有利于提升监察职业的威信。监察官应当走专业化发展道路，试行“员额制”改革，将法律职业资格作为监察机关执纪调查部门初任监察官的准入条件，采用专业技术序列设置监察官的等级。在制定监察官法的具体结构和内容上，参照新修订的《法官法》《检察官法》，我国监察试点经验以及域外监察法规，监察官的范围应当限于行使国家监察权力的专责监察人员;监察官的职权尤为需要注重保密义务与树立监察权威;经验、能力、品性、政治素养应当是遴选监察官的考量因素，对于初任监察官、转隶人员、原纪检监察部门过渡人员应当予以区别任用;应当强化对监察官的培训、任职回避与监督管理，构建系统的监察官考核、奖励和惩戒机制;在工资保险福利、职务、人身安全、职业伦理、辞职辞退与退休等方面对监察官要加以保障。 关键词：监察官法;必要性;争议;设想 中图分类号：D922.114 文献标识码：A 文章编号：1674-9170（2020）05-0039-15 自《监察法》颁布实施以来，为建设一支高素质、专业化的监察官队伍，2018年9月，全国人大公布了《第十三届全国人大常委会立法规划》，将起草监察官法列为第二类立法规划。2019年2月，国家纪检监察部门表示：今年将研究起草监察官法。[1]2019年3月，全国人大监察与司法委员会副主任徐显明在答记者问时透露监察官法正在制定中。2020年5月，全国人大法工委发言人岳仲明表示监察官法已经形成了草稿草案。 监察官法的制定离不开系统的监察理论支撑，然而目前学界对监察官法制定的必要性、制定的内容以及如何制定监察官法尚存在一定的争议。为响应我国监察立法实践，为监察官法的制定提供学理支撑，有必要对监察官法制定的争议以及监察官体系的设置进行梳理。 一、制定监察官法的必要性分析 监察官法的制定是对监察官职业化发展的肯定。首先，通过设置法律职业资格考试，我国培养了大批优秀的法律人才，为监察官队伍的建设奠定了人才基础;其次，随着“监察委员会”被纳入《宪法》以及《监察法》的出台，监察职业的发展也获得了宪法和法律的支撑;再者，自十八大以来，我国重典治腐虽然取得了系列成就，公职人员腐败问题已经基本得到了控制，但为了预防腐败态势的蔓延以及积极预防腐败行为，国家应当建立一支以监督、调查、处置为职能的专业化的监察官队伍。这为监察官职业化的发展提供了现实基础。基于现有的法律难以有效地管理“新生”的监察官队伍，为加强对监察官的管理，当前我国应当制定专门的监察官法。 （一）《公务员法》难以有效地管理监察官队伍 在国家立法层面，监察官法正在制定中。监察官法的制定是深入推进国家监察体制改革的重要举措，将监察人员在价值观、工作、身份等方面同质化，形成对监察职业的认同感，提高监察官的职业荣誉感和归属感，是建设中国特色监察队伍的客观需要，也是为国家反腐败斗争提供专业化人才的“后勤”保障。[2]刘练军教授对此提出质疑，认为监察官无需像法官、检察官一样走职业化的发展道路，国家是否需要制定专门的监察官法管理监察官队伍也殊为可疑。基于监察委员会的政治机关属性，仅仅凭借《公务员法》便可以有效地管理监察官队伍。[3]任建明教授则认为，监察委员会的政治机关属性并不能否认监察机关与监察官的专业化发展方向。[4]监察官同法官、检察官一样，不能等视为普通的国家公务员，监察官亦应当走职业化发展道路。 笔者认为，监察官不同于普通的国家公务人员，有必要制定专门的监察官法管理监察官队伍。一是在监察机关的设置上，各级监察委员会是我国专责的监察机关，①其本质是党领导下的国家反腐败工作机构，在机关属性上不同于普通的公务机关;二是在监察职权的配置上，监察官享有监督、调查、处置三大职权，担负着国家反腐败的重任，不同于履行普通公务的国家公务人员;三是在监察官的选拔、任用上，監察官不同于普通公职岗位的选任要求。为保障监察职能的行使，监察官不仅要求能够熟练地掌握相关法律条文和党规党纪，还需要具有财政、金融、心理学、说服学等方面的知识;四是在对监察事项的处置上，《公务员法》仅能对监察事务进行“粗犷式”的管理，难以有效地处置各类监察事务。如监察委员会同其他国家机关的职能交流、党纪与国法的贯通、监察法与其他部门法之间的衔接以及开展国际反腐败合作等问题。虽然监察官本质上属于国家公务人员，但仅仅凭借《公务员法》已经无法有效地管理监察官队伍，加之国家赋予监察机关反腐败的政治重任，因此有必要制定专门的监察官法，对监察官队伍的进行专业化的管理。 （二）监察官条例难以承载监察官的反腐败重任 目前学界普遍赞同国家应当制定监察