建立城乡统一的建设用地市场研究综述-《江苏农业科学》(2017年5期).docx

龙源版权所有 建立城乡统一的建设用地市场研究综述作者：王欢来源：《江苏农业科学》2017年第05期 摘要：采用文献资料法从农地产权制度、政府行为、农民自身诉求等3个方面对我国建立城乡统一的土地市场进行了相关的文献述评，得出建立城乡统一建设用地市场的过程应该是一个以提高社会福利和土地利用效率为目标的、在政府总体规划下进行市场化的、土地开发与利用的过程。在这个过程中，每一寸农村土地都有明确的产权，每一位农民的自身利益都得到尊重。只有这样，建立城乡统一的建设用地市场才能得到普遍认可。 关键词：城乡统一土地市场；农地产权制度；政府行为；农民诉求 中图分类号： F321.1文献标志码： A 文章编号：1002-1302（2017）05-0008-04 工业化和城市化是一个包括土地在内的各种生产要素的集聚过程，在这个过程中，必然伴随着大量农村土地向城市建設用地的转换。据统计，我国集体建设用地总量17万km2，相当于全部城市建设用地7万km2的2.5倍[1]。保守估计，通过村庄整治，我国可以节约666.7万hm2集体建设用地，这个面积足够支撑未来几十年的经济建设。但是我国实行的是城乡二元土地制度，在这种制度下，城市市区的建设用地、农村和城市郊区依法征用后新增的建设用地归国家所有；城市市区以外及法律规定由国家所有以外的农民宅基地或其他类型的建设用地归农民集体所有。2种土地制度由不同的机构管理，形成不同的市场和权力体系。这种割裂的土地市场制度下，只要涉及到农村土地转变为城市建设用地，就要通过严格的政府征地。政府以较低的土地补偿费用获得土地，然后又以“招拍挂”方式出让该片土地的使用权，从中得到巨额差价，这个过程中，集体和农民不能获得土地的市场收益，土地财产权徒有其表，从而形成了事实上的农地非农化的政府垄断。虽然这种城乡二元的土地制度在形成初期对保障农民就业、基本生活权利以及国家粮食安全作出过重大贡献，但在工业化、城市化高速发展的今天，也带来了土地市场发育不完善、农民土地财产权利被侵犯及土地利益矛盾加剧等诸多问题，甚至引发了很多社会矛盾。时至今日，我国在土地市场建设的各个方面都取得了明显的成效，但是，旧有的城乡分割的二元土地制度的惯性和土地利益重新调整的艰巨性决定了我国建立城乡统一的建设用地市场注定是一个漫长而坎坷的过程。因而如何建立城乡统一的建设用地市场是亟需解决的重大理论和实践问题。本文基于建立城乡统一的建设用地市场的不同视角，梳理研究成果，以期为建立城乡统一的建设用地市场发展提供理论借鉴。 1农地产权制度与建立城乡统一的建设用地市场 20世纪70年代末至80年代初，中国农村社会进行了一次具有伟大历史意义的改革——确定家庭承包责任制为农村基本经营制度。但是，应该看到它只是经济转型时期的衍生物，与终极的市场经济形态相比，它只是一场不彻底的土地运动，甚至在现阶段成为统一土地市场的制度障碍。虽然所有权和使用权分离的家庭承包责任制充分发挥了农民的积极性，但同时也导致集体所有的农村土地制度没有能够很好地发挥其产权的排他和激励功能。大部分学者认为，土地产权这种不完整性很大程度上与我国计划经济时期形成的土地所有制的城乡二元性有关。梳理各学者研究成果可以发现，相关研究学者在土地产权问题上达成共识：残缺的农地产权关系不可能使市场机制在统一土地市场过程中发挥合理的资源配置作用。 姚洋对农村土地产权的不完整性进行过详细的论述，在他看来，农民土地产权的残缺首先来自农民作为集体土地所有者的身份本身[2]，这与钱忠好的研究结果[3]相得益彰。钱忠好等认为，我国的农民土地集体所有制实质上是社区所有制，这一制度安排的重要特征就是产权边界是变化的，会随着社区人口的变化进行周期性调整，中国农村土地的这种产权特性，使得其具有社区公共物品的属性，农民所拥有的土地承包经营权缺少严格的排他性[3-4]。黄贤金等研究得出现阶段影响我国农村土地市场发展的因素是土地产权的安全性和可转让性，认为没有安全的土地产权会影响以土地为基础的信贷市场的发展，从而妨碍农村土地资源的优化配置[5]。文贯中认为，农村土地集体所有制的产权排他性在征地问题上能够最为明显地表现出来：在当今的农村土地集体所有制下，正是源于农地的产权强度不够，在征地过程中，农民的收益被人为地压低，从而难以分享城市化带来的收益；如果农村集体经济组织掌握完整的土地产权，就不会发生耸人听闻的当代圈地运动——对私有财产的公共化掠夺[6]。 李建建认为，我国当前征地过程中农民权益流失的根本性制度根源在于农村集体土地产权残缺，是农村土地产权市场化不充分、不规范的必然结果；现行农村土地所有制“既不是一种共有的、合作的私人产权，也不是一种纯粹的国家所有权，它是一种“由国家控制但由集体来承受其控制结果的一种农村产权制度安排”[7]。