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基层法院审判委员会放权的制度实现

一、审判委员会的功能

根据《人民法院组织法》，法院的管辖权由诉讼委员会、独立法官和协商委员会的三个司法组织分享。其中,审判委员审判决定各类重大、疑难案件,独任法官审判简单的民事案件、轻微的刑事案件和法律另有规定的案件,合议庭审判前两者之外的其他案件。按照法律原意,审判委员会讨论案件比例应当是相当低的。但是在1999年之前的司法实践中,基层法院由审判委员会讨论决定的案件远不限于少数重大、疑难案件。据学者1997年左右的调查,有的基层法院每年10%-15%的刑事案件要由审委会讨论决定,(P104)有的基层法院甚至刑事案件一般都要由审委会讨论决定。(P234)

对于审判委员会讨论决定具体个案,学界存疑已久;1对于审判委员会讨论决定不限于法律规定的疑难、复杂案件,学界批判尤烈,有学者甚至将其作为取消审判委员会制度的理由之一。在这样的话语背景下,最高法院在1999年出台的《人民法院五年改革纲要》关于规范审判委员会工作职责的改革措施中,特别强调审判委员会要逐步做到只讨论少数重大、疑难、复杂案件。最高法院的这一举措,实际是要求审判委员会将其扩大了的审判权下放——本文称之为审判委员会的“放权”改革。随着“放权”改革的逐步推进,全国基层法院由审判委员会讨论决定的案件比例逐渐下降,审判委员会逐渐做到只讨论少数重大、疑难案件。有调查表明,审判委员会讨论决定的案件比例呈总体下降的趋势,目前已稳定在大约5%以下的水平。2

就审判委员会制度而言,从10%-15%甚至几乎全部的刑事案件到只有5%以下的刑事案件由审判委员会讨论决定,这不能不说是一个相当大的变化。对于理论研究而言,这是一种需要合理解释的变化。当然,习惯于权力结构解释的学者可以认为这是一个最高法院权力推进的结果,而习惯于法律教义学研究的学者则可以认为这是一个关于规定审判委员会讨论案件范围的条文的解释问题。这些解释无疑都可能具有一定的合理性。不过,这些解释由于缺少对“行动中的法”的全面关注,因此缺少了解释的生气和力度,特别是对于审判委员会实践运作功能有一定了解的人而言,这种解释更是难以让人信服。

实际上,审判委员会制度之所以呈现出大量讨论决定刑事案件的面目,除了建国初期的意识形态因素之外,还有着独特的功能依据。这种功能依据主要体现在:一方面,对于法院而言,在司法独立尚未实现、实体法和程序法尚不完备、法官独立司法能力较差、法治信仰尚未形成的情况下,审判委员会讨论决定案件对外构成了以法院整体的力量抵御外部力量干扰的重要屏障,对内则成了法院弥补司法能力不足,控制案件质量,以及遏制个别法官枉法裁判,防止司法腐败和司法不公的重要机制。1另一方面,对于法官而言,审判委员会讨论决定案件构成了帮助法官分担责任的重要保护性机制。无论是疑难案件、内部有争议的案件还是外部有压力的案件,法官都可以推给审判委员会决定,或者推说自己无权决定,从而既不“得罪人”,又避免承担错误决定的风险。2

审判委员会的上述功能,对于法院和法官而言,实质上意味着某些生存性利益:对于法院意味着一种组织上的利益,这些利益包括控制案件质量、抵御外部干预以及防止司法腐败;对于法官而言则意味着某些个人利益,这些利益包括解决疑难问题、避免内部矛盾、不得罪人以及规避风险和责任。在这样的背景下,审判委员会讨论案件比例发生前述剧烈变化,就不仅仅是一个法律教义学上的条文解释问题,也不仅仅是一个最高法院权力推进的问题,而是关系到法院、法官生存性利益的问题,是涉及到法院、法官的司法能力、法院的外部环境、法院的内部控制机制的变迁问题。考虑到法院的外部环境总体上没有发生实质性的变化(即司法仍然不独立),因此本文关注的问题是,法院内部审判委员会的“放权”是如何实现的?在“放权”改革中,法院内部发生了什么变化?对于“放权”,法院各个层级的行动者态度如何?这样一些变化与态度,对于“放权”的效果有何影响?显然,要回答这些问题,必须仰赖于不同于法律教义解释和权力结构解释的方法和材料。

二、过程分析的方法

要理解有着特殊功能背景的审判委员会“放权”改革,要回答审判委员会的“放权”是如何实现的这个问题,在我们看来,必须抛开静态的教义学和权力分析,寻求一种能够展示和分析“放权”进程全貌的方法。从前文审判委员会在“放权”改革之前的功能来看,这种方法必须能够恰当的关照法院内部诸层次行动者的动机与利益,并能反映诸层次行动者基于不同利益的复杂关系。

在社会学方法上,关于如何描述一个社会事实,理论上历来存在着结构分析方法和过程分析方法的对立。概而言之,结构的方法将社会事实看作是固态的、静止的和结构性的东西,并将注意力集中在给社会相互作用以方向性并将其定型化的种种规范、制度及其抽象化上;(P5)过程的方法则将社会事实看作是流动的、鲜活的和动态的东西,并将注意