水电开发与少数民族移民发展-《广西民族研究》(2012年2期).docx

龙源版权所有 水电开发与少数民族移民发展作者：严登才　施国庆　伊庆山来源：《广西民族研究》2012年第02期 [摘要]文章回顾了岩滩库区移民发展干预的四个阶段，即搬迁补偿，生计重建，后期扶持和遗留问题处理，分析了水电开发利益分配机制的转变过程，阐述了水电开发与少数民族发展的关系。 [关键词]水电开发；少数民族移民；发展；岩滩电站 [作者]严登才，河海大学中国移民研究中心社会学博士研究生。施國庆，河海大学公共管理学院院长，中国移民研究中心主任，教授，博士生导师。伊庆山，河海大学中国移民研究中心社会学博士研究生。南京，210098 [中图分类号]C95.C922　[文献标识码]A　[文章编号]1004－454X(2012)02－0162－006 本文系国家社会科学基金重点项目(项目编号：07ASH010)阶段成果。 一、问题的提出 岩滩水电站位于广西大化瑶族自治县岩滩镇，是红水河梯级开发的第五座电站，是一座以发电为主，兼有航运等综合效益的大型水利水电工程。该工程于1985年动工兴建，1992年下闸蓄水，1996年通过验收。电站淹没涉及河池市的大化、东兰、巴马、南丹、天峨5个县的20个乡镇、94个村、905个村民小组；1992年时搬迁人口43176人，生产安置人口62430人。岩滩库区是少数民族聚集区，80％的移民为瑶族和壮族，世居的少数民族有壮、瑶、苗、侗、毛南、回、京、彝、水等。 水电开发是红水河流域少数民族变水能优势为经济优势和产业优势的关键，也是实现经济发展的重要举措。正如迈克尔.M.塞尼所说，在现代化进程中，常有必要在那些地区将人口进行再分配以便能够更好地利用可资利用但却稀缺的自然资源。岩滩水电开发正是通过人口再分配实现水资源优化配置的典型。然而，在向落后挑战，实现工业化的过程中，岩滩库区多数移民仍然处于贫困之中，普遍存在出行难、饮水难、就医难、上学难等诸多问题。多年来移民不断上访，形成了“小闹不断、逢节必闹”的局面，严重威胁了地区稳定与社会经济发展。按当地官员的说法就是：“一心一意抓稳定，三心二意谋发展。”岩滩移民发展的现状使我们不得不反思水电开发与少数民族移民发展之间的关系。为此，本文以岩滩库区为例，梳理库区移民发展干预的历程，分析水电开发资源再分配的过程，探讨水电开发与少数民族移民发展的关系。 二、岩滩库区移民发展干预的四个阶段 发展干预主要包括两种类型：一是国家政府的干预，包括国家发展规划、具体方案或项目；二是双边或多边组织的干预，包括发展援助方案或项目。在水电开发过程中，移民搬迁、生计重建和项目扶持等都属于国家政府干预的范畴。笔者以发展干预作为切入点，将岩滩库区移民发展过程划分为搬迁补偿、生计重建、后期扶持、遗留问题处理四个阶段。由于岩滩移民安置规划的不断调整，上述发展阶段有交叉的地方。为了行文方便，笔者将四个阶段分开论述，特此说明。 (一)搬迁补偿阶段 岩滩电站兴建于计划经济向市场经济转型时期，这一时期政府对经济增长极度崇拜。在经济崇拜思维模式下，搬迁补偿过程中普遍存在重工程、轻移民，重电站、轻库区的倾向。 从岩滩移民的补偿机制看，存在六个结构性缺陷：第一，补偿标准低。以土地为例，按照年产值的8倍进行补偿，即水田1328元／亩，旱地929元／亩。在口粮补助发放过程中，土地补偿费在短期内就消耗完，这充分说明了土地的真实价值被低估。第二，补偿范畴窄。由于实物量调查工作粗糙，导致调查数据与实际损失相差较大，移民部分资本的损失没有得到补偿。譬如，前期调查砍伐果树86210棵，实际砍伐115442棵。第三，无形资本损失无法得到补偿。对于移民而言，社会关系网络瓦解和人力资本失灵是无形资本损失的主要表现形式。即使在当下，无形资本的损失也无法得到补偿。第四，拖延赔偿。譬如，房屋补偿直到2004年之后才陆续发给移民。第五，补偿费被挪用或贪污。由于库区淹没土地房屋统计不详，无法将补偿费用发放到移民个人，而是由县移民办统一管理使用。这种大锅饭式的资金管理模式造成资金大量流失，在库区就曾发生资金挪用的现象。第六，移民对补偿资金管理和使用不善，短期内陷入贫困处境。天峨和南丹一次性将补偿费发放到个人，这些资金短期内转变成消费资金，无法起到生产安置的目的，这些移民也成为威胁库区社会稳定的“隐患”。 20世纪80年代，工业化、城市化和基础设施建设被看成是实现经济发展的途径。在经济增长极度崇拜思维模式的影响下，工程规划设计项目论证遵循的是传统的成本一效益分析模式，即通过笼统地计算项目总成本和总收益来确定项目是否可行。世界银行移民社会学家塞尼认为，这一分析方法是导致移民补偿不足和贫困风险的根源。首先，传统的成本一效益分析方法没有明确区分利益相关者受损和受益的程度，无法做到成本与效益的公平分配。其次，成本一效益分析方法的成本最小化原则导致项目