相对集中行政处罚制度的立法思考-《武汉理工大学学报(社会科学版)》(2011年2期).docx

龙源版权所有 相对集中行政处罚制度的立法思考作者：董德华来源：《武汉理工大学学报(社会科学版)》2011年第02期 摘要：相对集中行政处罚权制度作为来源于行政执法实践的一项制度创新，试点以来，理论界、实务界的许多专家都给予了广泛的关注。目前相对集中行政处罚权制度法制状况主要集中在行政规范性文件层面，由于相对集中行政处罚权制度本身的设计缺陷，造成与有关单行法律、行政法规规定的行政处罚实施主体的法律冲突及实践层面中的诸多困惑。解决以上问题必须改变各自为政和分散立法的弊端，对相对集中行政处罚权制度进行统一立法。 关键词：相对集中;行政处罚权制度;立法位阶 中圖分类号：D912.1 文献标识码：A DOI：10.3963/j.issn.1671-6477.2011.02.020 一、相对集中行政处罚权制度的法制状况 在我国，相对集中行政处罚权制度作为一项法律制度，最早的依据是《行政处罚法》第16条的规定，即“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使”。从总体上说，目前相对集中行政处罚权法制状况可分为三个层次。 (一)法律层次 第一，对相对集中行政处罚权制度作出直接规定。所谓直接规定就是规定相对集中行政处罚权的主体、内容等，且指明这是对相对集中行政处罚权的规定。第二，对相对集中行政处罚权制度作出间接规定。法律关于相对集中行政处罚权制度间接规定，就是在规定行政机关的组织体系时，暗含了相对集中行政处罚权的内容。 由此可见，我国法律层面关于相对集中行政处罚权的规定，一不具体，二不系统，三不直接。这些立法缺陷导致了我国相对集中行政处罚权制度的先天不足。 (二)行政立法层次 行政立法是指行政系统享有行政法规范制定权的机关制定行政法规范的行为。在我国的行政立法体系中，行政法规是最高层级的行政立法文件，它是由国务院制定的。《中华人民共和国立法法》第56条规定：“国务院根据宪法和法律，制定行政法规。行政法规可以就下列事项作出规定：为执行法律的规定需要制定行政法规的事项;宪法第89条规定的行政管理职权的事项。”事实上，部门规章是难以对相对集中行政处罚权制度做出规定的。从某种意义上说，相对集中行政处罚权制度所要解决的就是行政职能部门的权力交叉问题。地方政府规章可以对相对集中行政处罚权制度作出规定。地方政府组织法的规定，地方人民政府职能部门既要服从上一级职能部门的领导，同时又要服从同级政府的领导，它是同级人民政府的职能部门，这一点决定了地方人民政府制定的规章可以对相对集中处罚权制度作出规定。目前关于相对集中行政政处罚权的法律规范就体现在地方人民政府的规章之中。 (三)规范性文件层次 我国在《中华人民共和国加入世贸组织议定书》中已经承诺要对规范性文件进行规范化，在给“法律”一词下定义时，也将行政性规范文件作为法律的一个组成部分[1]。国务院《关于实施中华人民共和国行政处罚法的决定》是一个规范性文件，对相对集中行政处罚权作出系统规定的国务院办公厅第63号文件，即《国务院办公厅关于继续做好相对集中行政处罚权试点工作的通知》，也是一个规范性文件，推行相对集中行政处罚权试点城市的人民政府一般都通过一个规范性文件对相对集中行政处罚权作出规定。目前专门规定相对集中行政处罚权的行为规则集中于行政规范性文件层面上，是不利于对相对集中行政处罚权进行调整的，主要原因在于行政规范文件地位本身不高，在内容方面受到诸多因素的制约。 二、相对集中行政处罚权制度的设计缺陷 （一）与有关单行法律、行政法规规定的行政处罚实施主体存在法律冲突 《行政处罚法》第16条关于一个行政机关可以集中行使其他行政机关的行政处罚权的规定，与有关单行法律、行政法规规定行政处罚实施主体产生了法律冲突。解决这个问题尚需要从法理的角度，在认真研究相对集中行政处罚权法律依据的基础上，分层面分析，以避免不必要的争论和误区。 相对集中行政处罚权的直接法律依据是《行政处罚法》第16条的规定。在我国，行政机关的职权实行法定主义，即各级人民政府及所属工作部门的职权，必须有法律制定，非经法律规定或授权，不能具有并行使某项行政职权。因此《行政处罚法》第16条的规定明确由国务院或者国务院授权的省、自治区、直辖市政府统一调整和重新配置行政处罚权，改变由于法规规定不合理造成的行政执法机构过多、过滥的问题，是完全符合宪法和地方政府组织法规定的。 对于与行政法规、规章冲突问题必须妥善协调解决。必须看到，以往由于立法经验不足，制定法规和规章时，往往规定要确定一个主管···试读结束