大学章程性质的法理透视-《北京联合大学学报（人文社会科学版）》(2018年3期).docx

龙源版权所有 大学章程性质的法理透视作者：陶好飞 徐雷来源：《北京联合大学学报（人文社会科学版）》2018年第03期 [摘 要] 随着我国高等教育改革的逐渐深入，大学章程作为高校的核心法律文件，在“依法治校”中的重要地位开始显现。但对于大学章程的法律性质，学界仍存在争论，由此造成的实施困难，影响了其实效性的发挥。本文评析了学界较流行的“契约说”“自治规则说”“法律说”三种观点，认为应从外延视角、法律位阶视角、特征和价值视角入手，以“大学内部‘宪法’和外部‘权利宣言’”“行政规范性文件”以及“软法”的定位，来综合评价大学章程的法律性质。 [关键词] 大学章程；法律性质；法律位阶；软法 [中图分类号] D922.164 [文献标志码]A [文章编号] 1672-4917（2018）03-0109-07 大学章程作为“依法治校”的核心法律文件，是建立现代大学制度的重要支撑。在我国，章程的发展经历了一个从无到有、由粗到细的过程。20世纪90年代，教育法和高等教育法先后将章程明确为高校设立的必要条件。2010年，《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》将“加强章程建设、完善治理结构”作为建设现代大学制度的重要目标[1]。2012年《高等学校章程制定暂行办法》（以下简称《制定办法》）出台，详细规定了大学章程的内容、制定程序、核准机关等要素，对章程的规范化提出要求。2014年，教育部制订了《高等学校章程核准工作规程》（以下简称《核准规程》），要求“985工程”“211工程”高校在年底前完成章程起草工作。至2016年，全国本科高校章程已完成起草核准工作，基本形成了“一校一章”的格局[2]。在此之后，进入了以成文章程为依据，推进优化高校内部治理结构，健全高校章程实施机制的新时期。但总体来看，学界对章程的效力范围认识不明，对其法律性质的探讨未达成共识。实践中，已出台的章程实效性不高，价值也未得到普遍认同。只有明确大学章程的法律性质，才能克服众多理论和实践困境，促进章程的有效实施，进而发挥章程规范、指引的最大功用，为现代大学治理提供制度保障。 一、大学章程的内涵及合法性来源 大学章程最早诞生于欧洲的中世纪大学，其源头为教皇或国王颁发的特许状，意在使大學身份合法化，可类比为办学执照或政府批文。[3]经过历史的洗礼，发展到今天，西方的大学章程已分化出多元的称谓，如Charter、Statute、Ordinance、By-law、Constitution、Legislation、Regulation等。实际上，任何一个词汇，在不同的语境下，其含义均应视文件内容做具体的考察，甚至多个文件组合在一起才表示大学章程，如美国耶鲁大学章程（The Yale Corporation By-laws）中，就包含Charter、Bylaw、Regulation三种表述[4]，英国的大学也有Charter、Statutes、Regulation共用的情况。而在我国，大学章程则有清政府和民国时期的“组织大纲”“组织规程”，台湾地区的“组织规程”，香港地区的“大学条例”，大陆地区的“章程”等多种表述形式。 大学章程名称的多元性，是造成目前对其内涵认识含混不清的重要原因。应该说，任何一种称谓都不是孤立存在的，其具体含义应当纳入当时的社会和历史脉络中考察。Charter（特许状）出现的历史最为久远，其作用类似于大学的设立文件，由权力机关授予，是大学成为独立法人机构的标识；Statute、Ordinance（章程、条例）则是大学在逐渐发展和完善过程中形成的，多是大学自行制订的基础管理制度、规则的集合；而By-law、Constitution、Legislation、Regulation（董事会规则、议事规则）则出现于近代，多侧重于大学权力机构的议事规则，或内部机构运行的规程。实际上，完整意义上的大学章程至少应包含三重内涵，首先是大学获得合法身份的记载或授权，体现章程对大学内部、外部的约束力；其次是大学运行管理的实体规则，保证大学顺利达成人才培养、科学研究、服务社会等功能和使命；最后是大学决策治理的程序性规则，使公私权力混杂的大学，权力运行和责任分配维持在可控的范围内。可以这样理解，大学章程是对大学所拥有的合法身份、运行管理的实体性规则、决策治理的程序性规则的书面固化。 大学章程之所以合法，首先来自于法律授权。大学章程的演进历程告诉我们，缘法而治是其发挥实效性的重要保证，无论是中世纪的特许状，还是现代大学章程，其效力都来源于国家法律的授予，缺乏法律赋权的大学章程无法实现“法治”与“权利”的共生共荣。其次，大学章程的合法性还来自于协商民主。协商民主的内核是公民的公共协商，反映为参与者意愿的最大公约数和集体理性反思。大学章程“既是政府治理工具，又是