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空间商业化趋势对无线电频率和卫星轨道资源分配的影响

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王冀莲

一、问题的提出

无线电频率和卫星轨道是有限的资源，随着电信技术的发展，各国对频谱和卫星轨道资源的需求日益增加，导致对资源的争夺日益激烈。国际层面对这一资源的分配是通过国际电信联盟这一平台展开的，国际电信联盟(ITU)《组织法》为资源分配规定了原则性的条款，而世界无线电通信大会制定的《无线电规则》详细规定了这一资源的两种分配方式及其程序，即协调法和规划法。

国际电信联盟《组织法》第196款强调：“无线电频率和任何相关的轨道，包括对地静止卫星轨道，均为有限的自然资源，必须依照《无线电规则》的规定合理、有效和经济地使用，以使各国或国家集团可以在照顾发展中国家的特殊需要和某些国家地理位置的特殊需要的同时，公平地使用这些轨道和数据。”可见，在无线电频率和空间轨道资源的分配方面，国际电联需要平衡合理、经济和有效地使用和公平获得两方面，同时要考虑发展中国家和地理位置特殊国家的需要。

一国主管部门代表自己国内的某个运营部门申请卫星网络资料，并由本国使用一一即卫星网络资料的所有者、申报者和使用者完全一致的情况，是一种理想状态。当前频率和轨道资源日益紧张，而空间商业化发展趋势日益明显，加上各国空间业务能力差距巨大，A国制造卫星、交由B国发射、由C国运营、使用了由D国申报的网络资料的情况，也并非罕见。特别是发展中国家经常从其他主管部门租赁卫星，这导致了《组织法》所希望的卫星网络资料的所有国与卫星的所有国一一对应的理想状况被改变，这一状况直接触及了《组织法》第196款的核心。与此有关的问题曾在2012年世界无线电通信大会相关议题下得到审议。无线电规则委员会认为，国际电联成员国现已形成一点共识，那就是与“轨道位置的租赁”相当的行动并非值得推荐的行动，且与《组织法》第196款的精神存在矛盾之处；但委员会也指出，在实际案例中，卫星租赁引起的情况更加复杂，ITU和各国主管部门均需要进一步研究租赁在保护国际频率登记总表中的指配方面的作用，以及从更宽广的视角分析空间商业化趋势对整个ITU的宗旨及其法律框架的影响。

二、频率和卫星轨位商业化利用的历史与现状

一国将其从国际电联申请到的无线电频率和卫星轨道位置出租或者出售给别国的最早实践是在20世纪80年代末和90年代初。当时，汤加根据国际电联的轨道位置分配规则，向国际电联申请了16个轨道位置，并在1991年获得6项分配。而后，汤加卫星公司(Tongasat)向科罗拉多的Unicom公司出租了一个轨位，并将其余轨道位置以每个轨位每年200万美元的价格拍卖。此项举动遭到了一些国际组织和私营部门的反对。国际通信卫星组织(Intelsat)指出，汤加的行为是对地球静止轨道的商业投机行为，违反了国际电联的法规。美国哥伦比亚通信公司认为汤加的行为是将轨道位置和频率视为商品进行交易，违反了国际电联法规的基本原则，并向美国联邦通信委员会(FCC)提交了一份申诉，要求FCC对任何使用汤加轨位的公司的“落地权”不予批准。对此，租用汤加轨道位置的Rimsat公司认为Intelsat和哥伦比亚通信公司的指控是妨碍竞争，并且认为汤加申请轨道位置完全依据ITU规则和程序，且汤加获得ITU分配的轨道位置就表明其行为是合法的。1995年世界无线电通信大会上，哥伦比亚等私营实体或者其他机构曾提议要求大会讨论汤加行为的合法性，并要求ITU阻止汤加使用其获得的轨道资源。但由于一些国家的反对，该提议没有纳入1995年世界无线电通信大会的议程。对于汤加的行为，尽管反对声音强烈，但因其并未违反ITU规则的字面含义，最多只构成对ITU规则的精神的违反，且ITU并无有强制力的争端解决机制，此事不了了之。汤加申请和获得轨道位置并加以商业化利用的事件表明当时的ITU频率轨道位置分配规则是有漏洞的。随后，世界无线电通信大会不断地修订《无线电规则》，避免商业化投机活动的出现。新修订的程序主要增加了要求主管机关提交有关卫星网络的标识信息、运营商、航天器制造商及其合同执行日期、采购的卫星数量、发射业务提供商及其合同执行日期，发射设施的名称和位置等“行政应付努力”信息，并支付申请费用，以表明主管机关代表的申请人确有卫星应用的实际需求和能力。ITU还为卫星网络申报资料规定了时间限制，要求这些资料的送交日期不早于该网络或系统的规划启用日期7年前，并且最好不迟于该日期2年之前。以上规则在一定程度上减少了“虚拟卫星”的数量，但一方面国际电联无法有效区分真实和合法的申报与虚假和投机的申报，另一方面国际电联并无“执法权”，也无法实际控制成员国指配频率和轨道位置的活动，因此，无法杜绝轨位出租或者出售的情况。目前，对频率和空间轨道资源的商业化