编外用工法治化探究.docx

编外用工法治化探究 ［摘 要］近年来，编外用工极大地缓解了机关和事业单位人员精简与职能增加之间的矛盾，由此便形成了编内人事关系和编外劳动关系的双轨法律规范体系。我国法律明确编外用工为劳动关系，这对编外用工法治化管理具有重要价值。本文综合调查数据，简要分析编外用工法治化管理存在的问题，并分别从书面劳动合同法治化、工资和社会保险等待遇法治化、劳动合同期限管理法治化和劳务派遣编外用工法治化四个方面提出相应的建议，以期为相关研究提供有益参考。 目前，编外用工在全国普遍存在，主要集中在行政机关。编制制度是我国较具特色的有关国家机关及事业单位设置及人员配备的制度，工资等相关经费的划拨都以此为依据。在过去几轮国家机构精简改革中，此项制度发挥了重要作用。 1 编外用工法治化管理存在的问题 1.1 编外用工亟须法治化管理 随着我国国家治理改革的深入，特别是营商环境的优化，多数机关及事业单位的工作任务逐年增加，内部现有的正式编制人员人手短缺的情况日益严峻。在此背景下，很多机关及事业单位通过增加编外人员的方式来解决人员不足的问题。随着编外人员越来越多，编外用工不规范管理造成的不规范现象频发。探索如何实现编外人员法治化管理，成为当前亟须解决的问题。 探究编外用工法治化管理，首先要了解自身编外用工实际情况。为此，本文将通过对河北省各级法院裁判文书进行调研，梳理编外用工所存在的主要不规范问题，并查找原因。在此基础上，本文结合河北省编外用工的特点，依据法治化的思路，提出法治化管理的建议。 1.2 河北省编外用工存在的问题——以裁判文书为基础 笔者在威科先行专业信息库当中，以“河北省”“劳动争议”“编外用工”或“编外用工”为关键词查找相关裁判文书，检索结果显示，最近5年裁判数量为596个，而2001年到2017年裁判数量为500个，可见2017年后河北省編外用工纠纷案件数量处于高位。值得注意的是，2018年至今，裁判数量呈明显下降趋势，这反映出河北省编外用工法治化管理水平不断提高。另外，此次检索的仅仅是法院裁判文书数量，由于我国对于劳动纠纷的多元解决机制及先裁后审制度，能够走到法院裁判这一环节的纠纷只是很少一部分，大量相关纠纷都结束在劳动仲裁之后。因此，河北省内实际上发生的编外用工争议数量将远超以上统计数字。 通过裁判文书内容可以看出，河北省编外用工纠纷主要争议集中在劳动关系确认、书面劳动合同、无固定期劳动合同、同工同酬、社会保险、解除劳动关系、经济补偿金、劳务派遣、非全日制用工等方面。大多数纠纷都涉及编外用工的法治化管理问题，而且基本都是劳动法方面的基本问题。 为简洁、明确地说明纠纷所涉及的问题，以上所列具有代表性的裁判内容均为针对争议问题的截选。实际上，大多数案件都会同时涉及两个或两个以上争议问题，这些争议问题在很大程度上可以反映出河北省编外人员在法治化管理方面存在的问题。总体上看，裁判文书所反映的编外用工法治化管理问题主要包括不签书面劳动合同、不与劳动者签订无固定期间劳动合同、不缴纳社会保险、未实现同工同酬、不支付或少支付加班费、解除劳动关系不规范、劳务派遣中劳动者权益缺乏保护、经济补偿金支付不足等。 2 编外用工法治化管理之路 2.1 编外用工关系为劳动关系 长期以来，学界对于编外用工是否应适用劳动法相关规定的认识并不统一，主要可以归纳为两种具有代表性的观点。一种观点认为编外用工不能适用劳动法规，法律存在空白。比如：有学者认为，就法律角度而言，至今仍然没有任何一部国家层面的法律可作为编外人员使用的法律依据，编外用工缺乏必要的法律法规支撑［1］；也有学者认为，政府编外人员，由于其个人身份问题，在机关或事业单位工作但又不享受在编人员的各项福利待遇，其法律依据尚存空白［2］；还有学者对编外用工适用劳动法进行管理提出了自己的看法，认为编外人员管理用工主体为政府，与企业在机制运行、人员管理方面存在一定差异，仅用《中华人民共和国劳动合同法》（以下简称《劳动合同法》）进行管理存在一定的缺陷与不足［3］。另一种观点认为，法律已经明确规定编外用工适用劳动法相关规定。有学者就明确指出，不管国家机关、事业单位、社会团体是否与编外人员签订了书面劳动合同，只要将编外人员作为劳动者使用，编外人员就与国家机关、事业单位、社会团体建立了劳动关系，就纳入了法律调整范围，编外人员权益受法律保护。国家机关、事业单位、社会团体中的编外人员，应当适用《劳动合同法》的有关规定［4］。管理编外人员的法律依据不是《中华人民共和国公务员法》，而是《劳动合同法》［5］。 本文认为，各种编外用工，包括编外合同用工、劳务派遣和非全日制用工等，都属于劳动法的调整范围，并且这一结论有着明确的法律依据。《中华人民共和国劳动法》（以下简称《劳动法》）第二条规定，国家机关、事业组织、社会团体和与之建立劳动合同关系的