政策矛盾的产生与处理.docx

政策矛盾的产生与处理 公共政策是国家机构和政治团体为实现特定政治用途而管理公共事务、分配公共行益并分配公共利益的过程和结果。公共政策的本质是政府对社会实行权威性的利益分配。转型时期, 新现象、新问题层出不穷, 各类公共政策问题相互交织, 日益复杂化;社会利益结构不断分化与组合, “众多利益主体间的利益冲突愈来愈显示出复杂化趋势” (p247)。而与此同时, 我国的利益协调机制并不完善、政策协调机制尚不健全, 政策系统、政策过程中充斥着各种各样的矛盾与冲突现象。这里都牵涉到一个政策科学基本范畴———政策矛盾。对立统一规律是宇宙的根本规律, 矛盾分析方法是政策分析的基本方法。结合我国目前的政策现实, 认识、把握政策矛盾是本文研究的初衷。 一、 政策矛盾研究现状 矛盾无处不在、无时不有, 是一切事物发展的根源和根本动力。政策是矛盾的产物, 包括政策各要素的矛盾、政策各环节的矛盾、政策与环境的矛盾以及政策过程中各种利益的矛盾等等。正因为存在这些矛盾才有公共政策的出现, 政策就是为了解决矛盾而“生”的。 1、政策矛盾大量存在。社会问题复杂、利益冲突以及协调机制不足, 使得公共政策在重新分配与调整社会利益的过程中, 与其系统内外各要素发生种种冲突, 导致政策制定与实施过程中矛盾重重, 从而影响政策的权威性和政策目标的顺利实现。现实中, 政出多门、各自为政、新老政策打架、此政策与彼政策撞车、小政策与大政策抵触、“上有政策, 下有对策”等情况屡见不鲜。某项政策正当合理, 但却与其他领域的政策相互矛盾;某项政策实施有效, 但却与上级政策制定机构的政策相抵触。政策矛盾现象已引起人们的广泛关注。 2、学术界已涉及政策冲突、政策协调等政策矛盾相关问题。国内外学术界研究公共政策时, 政策制定与政策实施过程中, 政策之间的冲突和政策本身的协调等都是研究者关注的课题。其中有代表性的观点如下:史塔林 (Grover Starling) 认为, 政策方案规划与设计应从系统整体的观点出发, 使达成政策目标间的各种政策手段形成网络而相互协调。萨巴蒂尔和马兹曼尼安认为, 政策执行时“执行机关内部以及执行机关之间的整合是政策有效执行的必要前提条件之一。”卜约翰 (John P.Burns) 认为政策协调指的是两种以上的政策得以融合演进, 并取得共同的目标。政策协调的目的是为了防止政策出现冲突。张金马在论述政策有效执行的前提时强调政策协调性, 指出“政策系统作为一个协调有序的整体, 首先要求在确定的时空条件下, 各项政策之间以及政策的各种表现形式之间不得互相抵触, 互相矛盾。”416陈振明指出, 方案规划应遵循系统协调原则, “既要考虑到不同层次政策之间的纵向协调, 又要考虑到相同政策之间的横向协调”, 并对政策执行的障碍性因素进行了阐述, 剖析了“上有政策, 下有对策”的现象。 3、学术界虽已涉及政策矛盾现象相关问题, 然而并未将政策矛盾纳入公共政策的基本范畴进行系统地考察分析。具体来说, 当前对政策矛盾现象的研究, 主要存在以下两点不足: 其一, 未明确政策矛盾现象的基本范畴。政策学者虽然分析了政策不协调、政策冲突等矛盾现象, 但其内涵与政策矛盾现象并非等同。没有从辩证唯物主义的角度明确政策矛盾现象的内涵、意义以及研究方法等问题。政策矛盾现象多种多样, 相互交织构成错综复杂的内涵。现有的研究未对整个政策矛盾体系进行系统的梳理, 并在此基础上加以归纳与分类。 其二, 未能将政策矛盾现象置于政策系统和整个政策过程中考察分析。比如, 虽注重分析政策体系内相关政策之间的搭配与协调, 但忽视了政策系统内部各要素之间的矛盾或仅仅关注其中的某些要素。公共政策是一个系统,(p605) 由政策问题、政策目标、政笨主体、目标群体、政策环境等要素构成, 这些要素相互影响、彼此制约。在分析政策矛盾现象产生的原因时, 应综合考虑政策系统所有构成要素对政策产生的影响, 而不能只关注其中某些要素。还有, 局限于政策制定或政策实施等政策过程的某些环节。公共政策系统的运行过程, 是由政策制定、实施、调整、终结四个基本环节和贯穿过程始终的监控和评估两个特殊环节所构成的。政策运行过程的每个环节都有可能产生政策矛盾现象, 因此在寻求解决政策矛盾现象的对策时, 应着眼于整个政策制定过程。 二、 要素间关系之考察 辩证法的矛盾范畴, 指事物之间与事物内部各要素之间既对立又统一的关系。本文所指矛盾属于哲学范畴, 指政策体系的统一体中各要素之间, 政策运行的统一过程各环节之间, 以及政策系统与政策环境之间的相互差异、对立、以至冲突的现象, 和他们之间相互制约和相互作用的关系。只有把握了政策的这种对立关系和统一关系, 从统一中把握对立, 从对立中把握统一, 才能更深刻的分析政策、把握政策, 从而推动政策制定的科学