地方法治与地方宏观调控.docx

? ? 地方法治与地方宏观调控* ? ? 史际春 ? 地方法治与地方宏观调控* 史际春 [提要]我国采行单一制下的五级政权体系，地方在其权限内，可以并且应当通过规划、产业政策、预算、地方权限内的税费调整、政府债务和投资、劳动和社会保障措施等，对本地方经济进行整体、间接的调控。法治具有地方性，鉴于政府在经济社会发展中的主导作用以及宏观调控的自由裁量、相机抉择特征，地方宏观调控是地方法治的集中体现和关键所在。问责制框架下动态的用权和控权，是地方宏观调控法治化的路径和模式所在。 地方法治宏观调控分权相机抉择问责 宏观调控一直是我国改革发展中一个重要课题。近年，随着市场决定资源配置、简政放权、转变政府职能等理念和政策的推行，宏观调控在“更好发挥政府作用”命题下进一步优化和强化。①然而，宏观调控是否中央专属职权，地方尤其是地方政府有没有宏观调控的职责或权限？这是理论上尚未解决的问题，更与地方法治建设息息相关，倘包括宏观调控在内的政府经济管理不能法治化，则谈何地方法治。这也涉及对宏观调控概念的理解，即宏观调控必须着眼并作用于国民经济整体，抑或也可以是整体、间接地作用于地方国民经济的一种规制或管理？本文从辨析宏观调控着手，立足于地方法治，分析地方宏观调控的依据、方式及其法治路径。 一、地方宏观调控的界定与依据 (一)宏观调控与地方宏观调控 1.宏观调控 宏观调控的概念来源于宏观经济学和宏观经济。宏观经济是指整体的国民经济，即国民经济的总体活动。所以，以宏观经济为对象的宏观经济学也称整体经济学、总体经济学，研究政府如何通过各种必要的手段，作用于价格、投资、就业、通胀、政府收支和国际支出等，进而影响国民经济的总量和增长等。就此而言，宏观调控的特质在于宏观、整体，调控手段不必拘泥于西方宏观经济学的界定，比如我国实行市场化改革30余年，迄未发生系统性整体性的周期过剩，规划功不可没。这是我国的一项重要法律制度，据此可以根据经济和社会发展的实际情况和需求，摆脱市场局限，安排未来若干年的发展，在不扭曲、损害市场机制的基础上，控制、左右市场作用的方向和力度。规划不再是指令性计划，各级人民代表大会通过规划后，从中央到地方各级党政部门和企事业组织等，全力围绕规划的要求，依托市场，相互竞合，去追求并最大程度地接近规划目标，成为一项显著的中国特色。产业政策也是如此，因应人民买房买车、迅速提升生活水平的迫切愿望和需求，煤钢、建材等相关产业在短时间超常规发展，需求基本满足、增长平缓下来后形成产能过剩暨市场僵局，仅靠市场和公司法、破产法等无法化解，需要政府通过积极的产业政策，以社会成本最小化推动结构调整。高速公路、高铁、航天等的成功，则是正面事例。从中国的经验看，强调宏观调控，也包含着对政府扭曲市场机制的直接武断规制的否定，预调、微调、定向调等等不拘一格，调控愈益娴熟、得心应手。因此，逐其本去其末，根据中国实际，应将宏观调控界定为不直接作用于具体微观主体但足以引导、影响微观主体行为的各种政策、制度、措施等。②有些政策虽直接作用于厂商和消费者等微观主体，比如北京市在全国带头实行“国四”、并将率先执行“京六”汽油标准，京津沪粤等地方率先实施“国五”排放标准，对全国的汽车制造、消费都足以发生重大影响；③有的虽是政府的个别行为，如国务院2004年查处“铁本”案，④却对东南沿海地区利用进口铁矿石“大炼钢铁”的市场冲动产生了明显的遏制作用。这些都不妨认为是宏观调控。 2.地方宏观调控及其法治 在市场经济和法治条件下，宏观调控的正当性已毋庸置疑。地方宏观调控的基础，是现代的分权理念及体制。中国地广人多，发展不平衡，社情民意多有差异，虽为单一制国家，仅靠中央一个积极性是不够的。改革开放以来的巨大发展成就，更多地由各地积极改变落后面貌的发展冲动所驱使，中央与地方、地方与地方的竞争成了中国经济发展、社会进步和制度创新的一种最重要的力量。⑤中央层面的宏观调控起着统筹协调，平衡全国经济社会发展，对地方发展起着引领、指导和影响作用，但不可能取代地方层面的经济社会管理及宏观调控，因此我国以宪法法律建立了地方分权型单一制体制。各地规划确定及实现的增长指标各异，与国家规划规定的指标也不一致，就是明证，这是正常的。而且，对地方而言，国家层面的经济社会管理及宏观调控挂一漏万在所难免，中央的宏观调控必须建立在尊重地方自主权、“剩余权力归地方”的基础之上。⑥ 宏观调控着眼于整体、总体，而省市县甚至乡镇，都是一个个相对于其他地方，由行政区划框定范围、在宪法法律和市场及社会作用下运行的实体，地方政权和政府对经济社会的管理也有整体、总体和局部、个别之分。除货币政策外，中央宏观调控的手段或工具，地方都可以用，比如规划、产业政策、预算、地方权限内的税费调整、政府债务和投资、劳动和社会保障措施、土地和自然资源政策