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法治视角下的香港主权与治权之争 “一个国家”是“两个制度”的前提和保证。“两种制度”来自该国，并相互连接。由此, “维护中央权力和保障特区高度自治权”密不可分, 是实践“一国两制”的核心所在。 在《中华人民共和国香港特别行政区基本法》 (以下简称《基本法》) 实施20周年之际, 回顾总结“一国两制”成功实践的同时, 也有必要审视香港出现的诸多问题。回归以来, 香港经受了严峻的挑战和考验, 其主要问题主要集中在:“行政主导”不力、23条立法搁置、国民教育受阻、对中央决定和释法的质疑、近年来出现的“港独”势力, 等等。从种种迹象分析, 香港问题不是孤立的, 也不是偶然的, 应从国家战略的高度和法治思维来思考和应对。 一直以来, 中央对港澳特别行政区管治权的问题, 成为“一国两制”实践中诸多矛盾的焦点, 其核心涉及主权与治权的关系问题。关于主权与治权之争, 曾经是上世纪80年代初中英谈判直接交锋的话题。英方曾力争“以主权换治权”。显然, 将“主权与治权分割”的主张极为荒唐, 试想, 一个没有治权的主权岂不等于徒有虚名?!中国政府在1997年恢复对香港行使主权, 当然是包括治权在内的完整主权。时至今日, 从香港发生的种种乱象分析, 在主权回归的宪政体制下, 抵触、抵制甚至对抗中央治权的还大有人在, 从某种意义上讲, 治权的真正回归更为艰难。因此, 全面准确贯彻“一国两制”, 需要从法治视角切实维护中央对港澳的管治权。 主权与治权的关系 “全面管治权”的概念作为政府文件的正式提法, 始于2014年6月国务院新闻办公室发表的《“一国两制”在香港特别行政区的实践》白皮书:“中央拥有对香港特别行政区的全面管治权。”由此受到社会各界人士广泛关注, 也引发不少争议。与之前governance的表述不同, 白皮书的英译本将“全面管治权”译为overall jurisdiction, 大多数学者将其解读为主权国家拥有的管辖权或基于主权的国家管辖及治理权, 表明主权与治权存在紧密而必然的联系。 主权是国家的基本要素, 是指一个国家在其管辖区域所拥有的独立自主处理其内外事务并不受他国干预的最高权力。作为主权的重要组成部分, 治权是由主权所包含的国家行使管辖及治理的权力。香港《基本法》和澳门《基本法》明确, 特别行政区是中华人民共和国不可分离的部分, 该项规定是一个主权宣示条款, 表明国家基于领土主权而享有对特别行政区的统治权及管理权, 也就是说, 基于中国对香港和澳门拥有主权, 中国政府对香港和澳门便具有当然的治权, 中国政府就是通过对香港和澳门行使管治权来体现主权的。更直接地说, “恢复行使主权, 是指我国政府恢复行使作为主权国家所应该行使的权力, 其实质是指恢复行使管治香港和澳门的权力。” (王禹:《论恢复行使主权》, 人民出版社2016年版, 第55页) 。主权与治权不可分割的原则, 正是“一国两制”的重要宪制原则。 在“一国两制”下, 主权如何通过治权来体现和行使?首先是透过宪法予以确认和保障的。我国宪法第31条明确规定, 国家在必要时设立特别行政区。特别行政区内实行的制度按照具体情况由全国人大以法律规定。作为宪法性法律的香港《基本法》和澳门《基本法》, 明确规定了中央对港澳管治权的原则及制度, 授权特别行政区实行高度自治, 包括享有行政管理权、立法权、独立的司法权和终审权。从治权的行使方式和类别上, 中央对香港和澳门特别行政区行使的管治权既有直接行使的权力, 也有授予特别行政区行使的权力, 当然还具有对授出权力是否依法运行的监督权力。 港澳享有高度自治权的性质决定 在“一国两制”下, 港澳特别行政区的自治权远高于我国其他地方行政区域。那么, 特别行政区高度自治权的权力来源以及权力界限如何?需要厘清以下的脉络。 由于国家权力构成方式的不同, 通常存在单一制国家与联邦制国家之分。所谓联邦制国家, 因联邦权力由其成员的“转让”而获得, 故联邦宪法所规定的联邦权力通常是明示的, 而未列举的“剩余权力”属于各成员所有。在单一制国家, 中央具有国家全部最高的权力, 各地方行政区域的权力均由中央授权所得, 因而宪法规定的地方行政区域的权力是明示的, 未列举的权力则为中央所拥有。由此, 在我国单一制下的港澳特别行政区自治权因中央授权而获得, 《基本法》所确定的特别行政区享有的自治权条款均是明示的, 尚未列入《基本法》的权力并不归属特别行政区所有, 无疑, 特别行政区所享有的高度自治权并非完全自治权。 特别行政区制度既是国家管理制度的重要组成部分, 也是国家对特定区域采取的特殊管理制度。与我国一般地方行政区域和民族自治地方比较, 尽管港澳享有的自治权在权限范围及行使方式上具有相当的特殊性, 但从特别行政区的法律地位分析, 特别行政区是直辖于中央人民政府的地方政