城中村利益如何平衡.doc

城中村:利益如何平衡 近年来，我国的城市化进程明显加快，各地纷纷开展城中村改造工作，但由于缺乏资金，各地在进行城中村改造过程中，多是采取引入投资商，吸引社会资金的手段，参与城中村改造。而关于城中村改造是否属于公共利益，尤其是投资商参与的城中村改造的市场化或半市场化模式是否属于公共利益的问题，实践中争议颇多。尤其是引入投资商参与城中村改造，多数村民认为属于商业开发，不属于公共利益，进而抵触城中村改造，给城中村改造工作造成了一定的困难。笔者通过研究，认为城中村改造属于公共利益，投资商参与的城中村改造的市场化或半市场化模式在本质上同样属于公共利益。 网/2/ 城中村改造属于公共利益 公共利益分为四个层次： 最优层次――全球性的公共利益。如维护世界和平与稳定；对全球性犯罪如贪污、贿赂、走私、贩毒的国际性司法合作等。 次优层次――国家性的公共利益。如健全法律制度、完善法制体系；保卫国家安全与领土完整等。 基本层次――地方性的公共利益。如地方基础设施（比如城市道路）修建、街道照明、地方社会治安等。 一般层次――社区性的公共利益。如社区的绿化与环境、社区治安、社区基础设施建设、社区组织的管理行为等。 城中村改造是为了居住的居民、外来人员的利益，是为了改善社区环境、提升城市形象，是为了整个社区的经济和的协调发展，因此从这个意义上来说，城中村改造中公共利益的性质便属于此种理论中的一般层次，即社区性的公共利益。 我国立法中关于“公共利益”目前还没有明确界定。我国《》、《物权法》等相关法律法规将公共利益作为对土地和对公民私有财产进行征收或征用的依据，虽然法律法规都在保护公共利益，但对这一概念没有做具体的界定，公共利益是一定社会条件下或特定范围内不特定多数主体利益相一致的方面，它不同于国家利益和集团（体）利益，也不同于社会利益和共同利益，具有主体数量的不确定性、实体上的共享性等特征。公共利益保护已为我国宪法、通则、、行政许可法、土地管理法和物权法等数十部法律法规所规定，但迄今为止没有一部法律法规对这一概念做出明确界定。据报道，《物权法》在审议时因未对公共利益做出界定受到诸多质疑。对此，立法部门的解释是，在不同领域和不同情形下，公共利益是不同的，情况相当复杂，物权法作为民事法律，不宜也难以对各种公共利益做出统一规定。 在《国有土地上房屋征收与补偿条例》征求意见期间，公共利益也是讨论最激烈的一条。最终国家采取了概括加列举的方式，对公共利益第一次作出了界定。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条第五项中规定“由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要。”就是指的城市中危旧房屋改造，它和城中村的房屋在物理形态上是一致的。主要的区别在于其所占的土地性质不同。前者是国有土地，后者是集体土地。但这不影响我们对公共利益的界定。危旧房屋改造属于公共利益，城中村改造同样属于公共利益。 目前，我国国家层面的法律法规没有对城中村改造作出规定，但是在很多地方对城中村改造都出台了一些地方规范性文件和地方法规。如《西安市城中村改造管理办法》第一条规定，“为了推进和规范城中村改造工作，加快城市化建设，改善人居环境，提高居民生活水平，根据有关法律法规和相关规定，结合本市实际，制定本办法。”《深圳市城中村（旧村）改造暂行规定》第一条规定，“为规范我市城中村（旧村）改造工作，进一步改善城市功能，促进城市发展，提高居民生活质量，根据国家有关法律、法规规定，制定本规定。”从上述地方规定，可以看出，城中村改造目的系为了城市的发展建设和改善居民的生活质量和生活水平，这符合公共利益的目的。综上，城中村改造应该属于公共利益。 我国司法实践对城中村改造属于“公共利益”也有认定。 2008年1月4日，广州市中级人民院于对首个引用《物权法》提起上诉的案例――猎德“钉子户”案作出终审判决。广州市中级人民院认为，“旧村改造是惠及全体村民的重大事项，具有富民优生的重大意义，改造计划涉及全体村民的切身利益和其他村民的公共利益。“钉子户”未按通知规定的时间搬迁已经延缓了改造计划的实施，对村集体的经济利益和其他村民的合法权益构成了影响。”最终法院判决其土地归集体所有，村里有权收回，由于土地上的房子和土地不可分割，房子也应一并拆除，其补偿方案按村里股东大会通过的标准执行。司法判例上第一次将城中村改造认定为公共利益，以此作出判决。 城中村改造问题重重 目前，我国城中村改造的基本模式，主要包含以下四种：政府改造模式、村民自我改造模式、半市场化改造模式和市场化改造模式。在这四种模式操作过程中，政府改造模式和村民自我改造模式属于公共利益，基本上没有什么争议。但是对于投资商参与的城中村改造的市场化或半市场化模式是否属于公共利益，实践中，多数村民认为属于商业开发，不属于公共利益，进而抵