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美、荷、英空间规划体系下的央地平衡与共治 随着生态文明建设的加快，新的土地利用规划体系的构建，学术界和商界对什么类型的空间规划体系的构建提出了不同的看法和想法。 1 建立并完善相关的法律法规，规范建设秩序，强化对地方总体规划的工作约束 作为一种整体性的协调管理体系，空间规划关注经济发展与环境、社会平等的协调，其最直接、最有效的实施手段正是空间管制 为了维护国家利益和公共利益，中央政府对地方政府的态度倾向于严控，强调对生态地区的保护。1996年开始，国家出台了众多规章制度，以约束和规范地方政府的开发行为，两者进入“复杂博弈”阶段。1996—2010年，国家共出台14项法律法规，不断强化对地方总体规划相关工作的约束，包括《城乡规划法》《城市规划编制办法》《城市总体规划审查工作规则》等（图1);2007年，住房和城乡建设部启动卫星督查试点工作，对地方的生态用地、基本农田保护等进行严格督查，范围涉及27个省（自治区）的103个城市；2017年，住建部继续加大清查治理城市建成区违法建设的力度，督察范围进一步扩大至全国所有城市，对一批严重损害公共利益和生态环境的、违法情节严重的、社会影响较大的典型案件进行挂牌督办。 与中央政府的强控相比，地方政府则一直在寻求更多的发展空间，但这往往导致城镇开发边界的突破或对生态地区的侵蚀。实际上，开发边界的确定确实是一大难题——边界太小，易导致城市内过度开发或住房紧张等问题；边界太大，又无法发挥其限制城市蔓延的作用。 随着新一轮国土空间规划体系的构建，不同层级政府将对土地发展权再分配，规划编制本质上体现着央地协同治理目标实现的过程。而国土空间规划改革方向的重点之一也是在各个空间治理体系中实施放权，核心是减少地方政府“向上协调”的成本，使得地方政府的“合治”行动主要在本级政府展开 2 优化央地协作平台，形成长期合作网络 关于国外城市增长边界（UGB:urban growth boundary）和生态地区管控的研究已有很多 反映在规划的城镇开发边界和生态地区的管控上，三个国家体现的央地关系特点尤为明显。美国以地方为主导，中央或上级政府努力寻求对地方的统筹控制；英国的地方政府在中央的强控下，且中央政府通过各种手段增强对地区的弹性管理；荷兰介于二者之间，搭建了多样化的央地协作平台，以共同管理推动双赢。本文对这三个案例进行梳理分析，试图探讨在不同的制度框架下，国家与地方在城镇开发边界和生态地区的协同治理中采取了何种策略以兼顾中央与地方的利益诉求，寻求管控与发展的平衡。 2.1 美国兰花的扩展：地方政府的独立管理具有很大的独立性 2.1.1 美国规划管理体制 美国作为联邦制国家，州是联邦主体，具有很高的自治地位和相对主权；州和中央政府均具有立法权，其中除了明确授予国会立法管理的事务，其他事务都归属州法律管辖范畴。与此类似，美国的规划管理权力也下移至州，以市、县的地方总体规划、分区规划成果为主，其获批后成为法律文件指导建设实施。 联邦政府虽然不直接对地方规划作内容约束，但仍然通过财政政策和相关法案（如《住房法案》《国家环境政策法案》）等，对州、市等地方规划进行一定程度的控制或引导。在州—县关系中承担相当于“中央”职能的州政府，在赋权市、县之后也不会对下级放任不管，而是对州规划或区域规划的编制（如《旧金山湾区2040》）进行指导 2.1.2 中俄蒙两国地方政府推动ubc立法 美国空间规划的央地关系在城市增长边界的划定中也有所表现，其中最典型的当属从1970年代起即进行城市增长边界划定探索的俄勒冈州。在增长边界的划定管理中，联邦中央政府并无相关的政策对其进行规定，主要由俄勒冈州政府以法案形式，即参议院1973年通过的《第100号法案》（Senate Bill 100）赋予UGB法定效力，明确各县、市政府在总体规划和区划中划定UGB的职责，因此一定程度上州政府承担了中央政府的作用（表1）。 其中，俄勒冈州波特兰大都市区的增长边界划定较早，管控效果较好。波特兰大都市区包括24个市和3个县的城市部分，大都市区政府具有独立的行政管理事权，承担了UGB的规划编制、划定、管理和审批等主体职能。总体来说，地方承担的作用较大。 2.1.3 地方主导：基于弹性调整机制的城市增长边界调整 波特兰UGB从设立之初就不是一个刚性的控制线。在城市的不同发展阶段，UGB的划定会根据不同的发展条件和需要进行修订；除了较大的调整，规划修订还运用多样化的弹性措施，对规划既定UGB进行调整，以应对城市开发的不确定性和变化。 (1)UGB规划修订 迄今波特兰UGB规划已经历三个阶段的修订。为了稳定用地政策、保护农用地，该市在1977年首次划定了UGB，为增强规划弹性，此次UGB划定预留了25%的用地作为未来发展用地，结果由于弹性过大导致无法有效控制城市低效蔓