知识图谱推理下的农地非农化政策制定模式探索-《重庆社会科学》(2020年9期).docx

龙源版权所有 知识图谱推理下的农地非农化政策制定模式探索作者：刘邦凡 栗俊杰 王闻珑来源：《重庆社会科学》2020年第09期 摘 要：制定正确的公共政策，有效推进我国农村非农化问题的解决，是提升我国政府现代化治理能力的重要内容。制定农地非农化政策，需要面对高度不确定性和复杂性的对象，因此，在农地非农化政策制定过程中，一个重要的方法就是基于知识图谱去制定。基于知识图谱政策制定模式，大致可以归为六大类：一是基于理性推理的政策制定模式，二是基于效用推理的政策制定模式，三是基于不确定性推理的政策制定模式，四是基于社会推理的政策制定模式，五是基于公共选择和博弈推理的政策制定模式，六是基于智库参与的政策制定模式。在全球智库快速发展中，尤其是在我国新型智库发展建设中，一种在智库参与下的政策制定模式，正在成为农地非农化政策制定或指导的重要范式。 关键词：农地非农化;政策制定;推理模式;新型智库;逻辑 基金项目：河北省社会科学基金项目“河北省新型农业发展中遏制农地非农化政策执行力研究”（HB19GL015）。 [中图分类号] D601 [文章编号] 1673-0186（2020）009-0068-015 [文献标识码] A [DOI编码] 10.19631/j.cnki.css.2020.009.007 在我国，农地非农化的问题，不仅是“三农”问题，还是涉及国家治理能力现代化的重大问题。如何解决好农地非农化问题及制定出正确有效的公共政策，关乎乡村振兴战略的推进与实现，关乎新型城镇化的进程与步伐，关乎当下“六稳”“六保”的国计民生;同时，我国现有农地非农化政策需要修订和完善，需要加强相应的制度创新和理论创新。因此，从公共治理推理角度来梳理和厘清我国农地非农化政策，不仅具有重要的理论价值，而且具有重要的现实意义。 一、问题与文献综述 “农地非农化”这一概念，在不同语境中的使用差别较大，本文使用的“农地非农化”主要指代农村土地尤其是农林产业用地被使用于非农林的情况。近些年，我国对农地有强制性红线保护政策，力求从制度上凸显对农地农林化保护，而工业化进程中又对土地有持续的需求，农地非农化的情况大量存在，如何协调二者之间的关系，不仅是实践问题，也是理论问题。因此，本文所涉及的主题，从实践问题看主要发端于我国农地非农化问题及其政策行动，从学术研究看不仅要关注理论创新，而且要更加注重实践应用。 （一）农地非农化及其政策 农地非农化作为一个伴随工业化发展的问题，由来已久。我国实行改革开放以来，农地非农化更加凸显出来。所谓农地非农化，主要是指由土地的农业用途转为非农业用途，也就是农业用地被转为非农业用地，而非农业用地主要包括建设用地、工业用地和服务业用地等。农地非农化与土地流转、土地变性、土地转换等概念有区别，也有联系。总体看，农地非农化是农村土地流转的一部分、一个方面。农地非农化问题，事实上是一个具有高度复杂性和高度不确定性条件的问题，很难从一个方面或一个角度去解决，它涉及工业化与新型城镇化、社会利益与政治发展、产业布局与经济转型如何衔接、合作等等诸多方面。解决或治理农地非农化，不仅需要理论指导和技术规范，更需要政策推动与实践创新。 近年来，农地非农化的问题引起人们的关注，成为直接与“大棚房”攸关的问题。近年来，“大棚房”的问题越来越严重，国家出台了多项治理政策来推进这一问题的解决。农业农村部和自然资源部2018年印发了《关于开展“大棚房”问题专项清理整治行动 坚决遏制农地非农化的方案》，明确提出全面清理整治“大棚房”，“切实加强耕地保护，坚决遏制农地非农化现象”。自此之后，我国大规模开展了农地非农化治理。这次农地非农化治理，其导火索就是京津冀地区的“大棚房”问题。在百度搜索中，搜索“农地非农化”信息，第一条信息是来源于南方农村报社的报道《重磅！两部委发文整治“大棚房”！坚决遏制农地非农化！》，该文首句就说，“今年京津冀地区部分违建‘大棚房’被曝光之后”。这说明京津冀地区农地非农化问题是比较严重的。2018年之后，京津冀三地及其所辖区县都加大力度治理，尽管取得很大的效果，但還没有根治，还需要进一步加大力度。2018年，国家出台 《乡村振兴战略规划（2018—2022年）》，全面启动了全域土地综合整治工作，自然资源部也明确指出“确保整治区域内耕地质量有提升、新增耕地面积不少于原有耕地面积的5%左右，并做到建设用地总量不增加，生态红线保护红线不突破”，以上均表明国家对于农地非农化治理是持续而决断的。 近些年来，各级地方政府也高度重视农地非农化的治理问题，以京津冀三地为例，三地在相关政府文件中已经做出了制度安排，力求实现有效的治理。 在河北省，2014年河北省人民政府办公厅发布的《关于加快农村土地经营权流转促进农业适度规模经营的意见》就明