城乡融合发展中农村宅基地退出的法律完善-《重庆社会科学》(2020年9期).docx

龙源版权所有 城乡融合发展中农村宅基地退出的法律完善作者：史卫民 胡睿来源：《重庆社会科学》2020年第09期 摘 要：城乡融合发展需要农村宅基地自愿有偿退出，优化和促进宅基地资源利用。目前我国宅基地退出中存在退出相关规定欠缺、农民主体地位缺失、退出补偿标准不一、退出程序混乱等问题。通过对江西余江、安徽金寨、宁夏平罗宅基地退出的实践考察，其明确具体制度规定，赋予农民民主权利，分类实施退出补偿，公开公正退出程序给我们提供了有益的经验启示。城乡融合发展中我国农村宅基地退出应当完善相关制度规定，确保农民主体地位，制定合理补偿标准，健全宅基地退出程序，促进宅基地自愿有偿有序退出。 关键词：城乡融合发展;宅基地;退出;补偿 基金项目：国家社会科学基金项目“实现农民住房抵押权的法律障碍及破解研究”（17BFX198）; 西安财经大学研究生创新基金项目“农村闲置宅基地利用法律问题研究”（19YCZ05）。 [中图分类号] D922.3 [文章编号] 1673-0186（2020）009-0106-013 [文献标识码] A [DOI编码] 10.19631/j.cnki.css.2020.009.010 2019年8月26日修订通过的《中华人民共和国土地管理法》提出，鼓励进城落户的农村居民自愿有偿退出宅基地，这为促进城乡融合发展奠定了基础。近年来，随着大量农民选择进城务工甚至定居，导致农村大量闲置宅基地无法利用，城市用地资源紧缺。城乡融合发展的实质在于解决城乡之间的矛盾，使二者可以资源共享，协同发展。城乡融合发展需要农村宅基地尤其是闲置宅基地自愿有偿退出，进而高效利用土地资源。而目前农村宅基地退出法律制度还不完善，无法为城乡融合发展提供土地资源支撑。通过对宅基地改革试点地区实践考察，提出农村宅基地退出的相关建议，以期对完善宅基地退出制度规定、推进农村宅基地退出顺利实施有所裨益。 一、城乡融合发展中农村宅基地退出的概念和原则 城乡融合发展与农村宅基地的退出联系紧密。由于目前宅基地范围界定不清晰会影响农村宅基地退出，因而首先应当明确宅基地的概念。城乡融合发展中农村宅基地的退出对于农民而言将会丧失原先所享有的部分权利，尤其在宅基地三权分置制度改革下，因此更应该明确农村宅基地退出的概念和原则。 （一）宅基地退出的概念 宅基地对于广大农民而言是生活及财产的保障。宅基地是一个政策用词[1]，各学者对其概念进行了不同的界定划分。有学者认为宅基地是指用以建造农村住宅的集体建设用地，但需经政府批准并以集体成员身份申请取得[2]。另有学者认为宅基地是指由农户使用的，经依法批准取得的集体所有的土地，其用途在于建造包括住宅、庭院、附属用房等在内的生活设施[3]。还有学者认为农村宅基地的涵义有广义、狭义之分。区别在于是否包含农村住宅及其附属物以及房前屋后的庭院等所占用的土地[4]。因此宅基地概念界定的主要问题在于宅基地是仅指专用来建造农村住宅的土地，还是包括农民住宅以及满足生活所需的附属物所占用的土地。 宅基地一词是基于本国国情与土地制度而存在的特有名词。从我国对宅基地严格地取得、使用制度以及基于对农民居住保障、权益保护等方面的考虑，宅基地应该指在农村集体经济组织中，该组织成员以成员身份申请，经过依法批准取得的为保障农民正常生产生活需求的，实际占有的用于建筑房屋以及与住房用地、居住有关的附属设施，已建或未建的农村集体建设用地，包括厨房、庭院、厕所、杂物圈等。 2018年《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》提出了探索宅基地所有權、资格权、使用权“三权分置”的改革建议，这是为使我国宅基地制度能顺应社会经济发展，在保证户有所居的基础上充分发挥宅基地财产性功能的探索。而宅基地退出是其中的解决路径之一。从法理上来看，农民在村集体中具有成员身份，享有成员资格权利。农民基于该资格权取得宅基地，那么在进行宅基地退出时即为资格权的退出。因此宅基地退出是指基于自愿、有偿、公平原则，按照一定的程序及补偿标准，农民就宅基地所享有的资格权有序退回给村集体，农户退出宅基地后无权再次申请宅基地。 （二）宅基地退出的原则 一是自愿原则。宅基地退出应当以农民意愿退出的意思表示为准。宅基地退出是在我国社会经济快速发展的环境下，为了有效利用土地而出现的新趋向[5]。在城乡融合发展背景下，农村居民进城会遇到能否适应城里的生活，以及是否可以享受与城镇居民一样的社会保障待遇等问题。此时宅基地便成了农民生活居住保障的最后退路。因此退出应当是农民自愿做出的决定，应当尊重其自主选择、保证其主体地位。同时在《“三块地”改革试点工作意见》《深化农村改革综合性实施方案》等文件中明确强调，不能侵犯农民利益，不得以退出宅基地作为进城落户的条件。因此，农民自愿退出是首要坚持的原则，不得