新型城镇化背景下农村土地制度改革研究-《武汉理工大学学报(社会科学版)》(2015年1期).docx

龙源版权所有 新型城镇化背景下农村土地制度改革研究作者：郁俊莉 孔 维来源：《武汉理工大学学报(社会科学版)》2015年第01期 摘要：新型城镇化是解决三农问题、实现城乡统筹的重要举措。城镇化的快速发展有赖于完善的农村土地制度为其产业发展提供支撑，为其粮食安全提供保障。但现行农村土地制度由于产权主体缺位、流转行政化、经营细碎化等问题，不利于产业要素供给、农业产业化和耕地面积的扩大，不能为城镇化的产业发展和粮食安全提供有效助力。基于此，我们提出了农村土地制度改革建议：以“农民参与”和“产权细分”明确农村土地产权主体，建设城乡统一用地市场，完善农用地流转制度，强化耕地保护制度，构建耕地承包权退出制度。 关键词：新型城镇化；农村土地制度；产业支撑；粮食安全 中图分类号：F311 文献标识码：A 新型城镇化作为我国经济增长的持久动力和最大潜在内需，已成为学界、政界共识，农村土地制度改革应在新型城镇化蓬勃发展这一时代背景下统筹考虑。十八大提出“推动工业化和城镇化良性互动、城镇化和农业现代化相互协调，促进工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展”。国务院总理李克强在谈论新型城镇化时，也多次强调新型城镇化建设要以产业为支撑、以粮食安全为保障。而现实情况却不是如此：其一，现行农村土地制度不能为城镇化产业发展提供支撑，导致农村土地变为城市土地时，农民却没有顺利转变为城市居民，土地城镇化速度远高于人口城镇化速度。《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》指出：“2000-2011年，城镇建成区面积增长76.4%，远高于城镇人口50.5%的增长速度”。其二，现行农村土地制度也不能为城镇化的粮食安全提供保障。首先，部分地区过度依赖土地出让收入和土地抵押融资推进城镇化建设，加剧了土地粗放利用的程度；其次，进城农民的耕地大多处于撂荒状态，浪费了大量耕地资源；再次，城镇化新增大量饲料用粮和工业用粮需求，加剧了粮食短缺，威胁到国家粮食安全。《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》明确指出“确保国家粮食安全是推进城镇化的重要保障”。因此，基于产業支撑和粮食安全的视角，系统研究我国农村土地制度改革，对实现“工业化、城镇化、农业现代化”协调发展，推动我国城镇化水平和质量稳步提升具有重要意义。 一、新型城镇化与我国农村土地制度的关系 城镇化是我国的特有名词，其含义基本等同于国外的城市化，即由农业为主的传统乡村社会向工业和服务业为主的现代城市社会转变的过程。从经济层面看，城镇化是一个人口和土地“农转非”的过程；从社会层面看，城镇化是一场规模宏大的社会流动，是城乡社会阶层的变动和社会结构的调整。因此综合来看，新型城镇化可分为人口的城镇化和土地的城镇化。人口的城镇化所指的不仅仅是身份户籍的转变，更重要的是农民在就业机会、社会保障、公共服务等一系列权利层面与居民身份的对接，实现农民与居民的无差别待遇。土地的城镇化不仅仅是土地所有权的变更、土地使用结构的优化和土地使用效率的提升，更重要的是农村土地与国有土地的同等入市地位，实现“同地、同价、同权”。 （一）产业支撑与农村土地制度的关系 新型城镇化必须要有产业支撑，这是城镇化可持续发展的根本保障。首先，产业支撑有利于人口的城镇化。城镇化要实现农民与居民在就业机会、社会保障等权利上的无差别待遇，较好的产业基础不仅可以提供就业机会，以及与之配套的医疗、养老等社会保障，更重要的是为进城农民提供了生活可持续的来源。已有实践证明，一些地方忽视产业支撑，片面发展房地产，于是形成了“鬼城”，如鄂尔多斯康巴什、云南呈贡新城、广东惠州大亚湾新城等[1]。其次，产业支撑有利于土地的城镇化。产业发展一方面可以优化土地利用结构，提高土地利用效率；另一方面可以实现土地资产的增值，为对失地农民进行合理补偿奠定经济基础，此外土地增值收益还是城镇化建设的主要资金来源之一，例如天津市华明镇宅基地换房模式。 新型城镇化的产业发展有赖于农村土地制度的合理安排。工业和服务业的生产要素供给受制于农村土地制度。一般而言，生产要素包括土地、劳动力、资金等。在合理的农村土地制度安排下，土地产权明确、流转自由，可以实现土地要素在各产业间的合理配置，为小城镇产业发展提供最基础的支撑；有利于释放农村潜在剩余劳动力，增加产业劳动力要素供给；同时劳动力要素“农转非”所带来的要素回报增长，以及土地的抵押、租赁、入股等资产化形式，可以实现资金要素的供给。农业本身作为一个产业更是与农村土地制度直接相关。土地流转、耕地保护、承包权退出等制度都与农业发展联系密切。最为显著的一个表现就是：农业土地规模化经营和机械化耕作的效率远远高于小农模式。 （二）粮食安全与农村土地制度的关系 新型城镇化应当更为突出粮食安全问题，这是城镇化可持续发展的重要保障。粮食安全是治国