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?本文系国家社会科学基金重大项目“长江经济带耕地保护生态补偿机制构建与政策创新研究”（编号：18ZDA053）、中国地质大学（武汉）新青年教师科研启动基金“国家治理现代化背景下村民自治困境与制度建设研究”（编号：CUGW200805）的阶段性研究成果。

“三权分置”下土地整治的组织化路径*

王海娟

［摘要］在农业现代化发展和乡村振兴战略实施背景下，土地整治发挥越来越重要的支撑作用，土地产权制度创新是充分发挥土地整治效应的关键。实地调查发现，当前农村地权日益个体化使得土地权属调整困难，农民在基础设施建设、土地平整和土地流转上很难形成合作，土地整治推动农业发展的作用有限。地方政府运用“三权分置”改革激活村社集体的组织作用，形成组织化的土地整治模式，不仅促进了土地经营者与现代农业的衔接，而且推动了小农农业向多元化农业转型的实现。从比较角度，我国集体土地制度为有效克服土地权属调整困境提供了制度基础，与土地权属调整问题不显著的大农农业国家和难以克服土地权属调整困境的小农农业国家形成鲜明对比。充分发挥土地整治促进农业现代化发展和乡村振兴的作用，应重视农地制度创新实践，发挥集体土地制度在土地整治中的制度功能。

［关键词］土地整治三权分置农民组织化土地权属调整农地制度创新

［中图分类号］F321.1［文献标识码］A［文章编号］1003-7470（2023）-02-0023（10）

［作者］王海娟副研究员中国地质大学（武汉）公共管理学院湖北武汉430074

一、问题提出与研究思路

1.问题提出

土地整治是为了改善农林业的生产条件以及满足农村土地利用和发展要求而进行零碎地块合并、基础设施建设、土壤改良等农田建设活动。随着乡村振兴战略的实施和国家对农业现代化发展的重视，各级政府投入大量财政资金开展土地整治工作。国务院办公厅印发的《关于切实加强高标准农田建设提升国家粮食安全保障能力的意见》提出在“十二五”和“十三五”期间分别建成4.03亿亩和8亿亩高标准农田的基础上，到2022年建成10亿亩高标准农田。在城镇化背景下，土地整治除了增加面积和提高耕地质量的作用之外，在推进农业转型方面发挥越来越重要的作用。因此，如何充分发挥土地整治的效应，推动农业现代化发展和乡村振兴战略实施成为一个重大的现实问题。

我国最早从1990年代开始开展现代意义的土地整治工作。经过二十多年的发展，我国在土地整治上取得了很大的成效。但土地整治工作与农业现代化发展目标有一定的差距，〔1〕还有很大的改进空间。现有文献主要从技术视角和管理视角分析现行土地整治工作的不足及其改进措施。从技术视角，研究者指出土地整治面临工程技术力量较弱、现代技术使用不足、规划设计不合理等问题，提出培养专业技术队伍、引进技术等方式优化工程技术。〔2〕从管理视角，研究者指出土地整治面临制度执行力偏差、后期管护制度缺乏、农民参与不足等问题，〔3-4〕提出加快编制实施地方各级土地整治规划、创新资金使用和管理机制、创新基本农田维护机制等方式优化管理体制，〔5〕强调公众参与的重要意义。〔6〕

既有研究侧重于技术和管理视角，对土地权属调整实践以及土地制度运行状况的研究不足。调整土地权属关系和组织土地利用是土地整治区别于一般意义上的农业公共品供给和农田工程建设的根本。土地整治是对传统农田格局的改造，需要重新规划土地、占用土地修建基础设施、改变地块形状和优化土地利用方式等，不可避免要打破原有的土地权属界线和改变现有利益格局。〔7〕特别是在城镇化背景下，土地整治往往与土地流转结合在一起，涉及土地资源重新配置和土地产权关系的调整。基于土地权属调整的重要性，理论界从土地权属调整角度界定土地整治的内涵，认为土地整治是指根据需要对土地利用及权属关系进行调整，指出现代意义的土地整治更注重全面调整土地关系和土地利用布局。〔8〕政策部门将土地权属调整管理的有关事项作为土地整治项目验收的重要内容之一，出台了专门的土地权属调整程序和行业标准。然而，在实际操作中，土地权属调整非常困难或者被搁置，〔9〕土地产权制度成为土地整治的主要制约因素。根据原国土资源部的全国性调研，我国土地整治过程中权属调整运行不畅问题突出，〔10〕土地整治项目落地困难成为一个普遍的问题。因此，在工程技术和管理体制得到不断优化的情况下，提升土地整治效果的关键是建立与之相适配的土地产权制度。

我们在农村调查发现，地方政府利用“三权分置”改革创新土地产权制度，破解了土地权属调整困境，是充分发挥土地整治效应的重要制度创新。本文基于实地调查，从产权角度分析土地整治面临的土地权属调整困境及其改进路径，强调创新土地产权制度在土地整治中的重要作用，提出一个充分发挥土地整治效应的土地制度创新思路。在展开分析之前，需要对“土地整治”概念进行界定。我国