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市与县的关系一种混合治理模式 问题的提出与不足 “省管理县”是近年来行政体制改革的研究重点。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出, “优化行政区划设置, 有条件的地方探索推进省直接管理县 (市) 体制改革”, 再次将市县关系调整列入改革议程。进入新世纪以来, 各省通过实施“扩权强县”、财政“省管县”等改革措施, 不同程度地扩大了县级政府的行政自主权。当前, 市县关系仍存在利益矛盾和运作不顺的问题:一方面, 在财政“省管县”体制下, 县在行政上继续由地级市管理, 需要同时面对省和市两个“婆婆”, 行政沟通任务加重;另一方面, 财政“省管县”以后, 市财政在资源配置上优先满足城市及周边地区发展需求, 致使城乡差距进一步扩大。 促进县域发展的基本治理思路是实行省直接管理县体制。近年来, 学界对“省管县”的讨论很多。一些学者认为, “省管县”体制改革的核心是市县分治, 即以市县分离的方式改革“市管县”体制, 地级市不再领导县;也有观点认为 , “省管县”只是对“市管县”出现的问题进行修正和完善, 两者之间并不存在非此即彼的替代关系。推进“省管县”体制改革, 摆在我们面前的一个现实问题是, “省管县”是作为一种总体性战略, 还是作为矫正“市管县”体制存在问题的一种局部性改革。探索“省管县”体制, 在选择试点县时应该遵循什么原则? 哪类县应优先划归省直接管理?哪些县可继续由设区的市进行管理? 为回答上述问题, 本文从市县关系的视角, 基于效率与公平相平衡的价值取向, 着力于探讨“省管县”改革的目标定位。笔者首先总结两种不同的市县关系理论:“市县竞争论”和“市县一体论”, 然后剖析这两个理论各自的局限性。进而, 基于帕累托改进原则, 本文提出市县关系的一种混合型结构模型, 并通过国际比较来检验这一模型的解释力。 一、 学界争论的热点:关于“学界争论”的争论 市、县之间到底是竞争关系还是一体化关系, 一直是学界争论的热点议题。根据对公正与效率的不同价值偏好, 可以区分出两种不同的市县关系理论。 (一) “市管县”体制 “市县竞争论”认为, 市与县属于两种不同 性质的地方行政区划, 城市是为满足城市化地区居民的需求而设立的, 而县主要是为了满足非城市化地区居民的需求, 两者都直接面向辖区内居民提供公共服务, 并形成一定的竞争关系;为了维护竞争的公平性, 市与县之间应当采取分治模式。查尔斯·蒂博特认为, 如果存在多个分立的地方政府的话, 居民可通过自由迁徙来选择提供满足自身偏好的公共服务的地方政府, 这会使地方政府产生改进公共服务的动机, 从而实现资源配置的效率性。 中国学界对“市管县”体制的批评, 普遍以“市县竞争论 ”为基本 逻辑。浦善 新提出 , “市管县”体制用行政手段把市县强行捆在一起, 行政上的上下级关系与经济上的竞争关系必然产生矛盾。何显明认为, “省管县”体制改革的核心是实行“市县分治”, 即以市县脱钩的方式, “解除市县之间的行政隶属关系, 使市县能够遵循市场经济的规律, 通过辖区内市场主体的自由选择, 来确定市县之间的竞争与合作关系”。薄贵利 认为, “省直管县”体制的根本在于恢复市、县的本来属性, 市是城市型的政区, 县是农村区域的行政建制, 市县分治有利于发挥各自的优势。 (二) 从中心城市出发,设计经济增长极 也有学者从区域经济发展的角度提出发挥城市的增长极作用, 实现以城带乡、以市带县, 即“市县一体论 ”。区域经济学 的增长极 理论为“市县一体论” 提供了逻辑支持。增长极理论认为, “增长并非 同时出现在所有的 地方 , 它以不同的强度出现于一些增长点或增长极上, 然后通过不同的渠道向外扩散, 并对整个区域的经济产生不同的最终影响”。根据增 长极理论 , 区域经济需要采取非均衡发展战略, 把具有一定规模的城市培育成经济增长极, 然后再利用增长极的扩散效应带动周边落后地区发展。在市县关系上, 增长极理论主张以一体化的政治结构促进区域经济一体化, 即整合行政区划, 形成由中心城市主导的“市管县”结构。 20世纪美国大都市地区的政府改革运动中 , 就出现了“一个地区, 一个政府”的改革主张。这一运动的推动者认为, 大城市与周边地区具有很强的一体化发展需求, 但却被划分为很多地方政府单元, 众多地方政府的集体行动无法满足一体化的公共利益, 甚至会导致混乱和崩溃。罗伯特.沃伦提出, “大都市地区的福利只能通过一体化的政治结构才能实现, 在这一结构中市政决策被集中在单一的管辖范围之内”。 20世纪80年代初 , 中国推行“市 管县”体制的初衷也在于培育区域经济增长极。近年来, 在对“市管县”体制的一片批评声中, 一些学者提出“省管县”也存在风险性。刘尚希、李成威指出, 随着工业化、市场化程