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公园绿化养护管理的市场化改革 ——以上海共青森林公园为例 文·图 ◎ 傅丽萍 上海共青森林公园位于上海东北部，东濒上海的母亲河黄浦江。全园占地近133公 顷，森林面积125公顷，濒江观赏游览线605米。公园原为共青苗圃，1982年作为上海市政 府扩大公共绿地面积的重大实事工程，改建为“共青森林公园”，先后被评为“上海市五 星级公园”“国家AAAA级旅游（区）”，也是国家级森林公园，每年接待游客220万人次。 作为上海市区唯一一座以森林景观为特色的国家级森林公园，园容园貌的绿化养护 作业是保障公园正常运行的基础。根据当前转变政府职能、提高为民服务质量、提升城市 “软实力”的要求，绿化养护作业的市场化改革，对共青森林公园这座开园近30年的老 公园而言，是进一步理顺体制机制的必然之举。明确“经营养护和监督管理”的职责分工 则是前提，而这几年的改革工作也是围绕这个前提而展开。 公园绿化养护作业管理体制现状 1. 从职能变化来看，自2003年上海的绿化行业实施“管理层和作业层分开”第一 轮改革后，公园初步实现了“管养分开、政企分开、事企分开”。公园管理层主要行使 年第 期 28 ＞2015 9 LANDSCAPE MANAGEMENT 本期专题·景观管理 ＞ 规划、标准规范的制定及考核监督等管理职能，养护作业、商业经营等相关具体事务均由转制后 的企业承担。公园与转制企业不再是行政隶属关系，而是逐步过渡到合同管理的经济关系。 2. 从人员机构来看，公园管理层从原先486名员工经大幅精简，改革之初仅留18人。目前保留编 制50名，在岗聘用25人（其中管理岗位16人、专业技术9人）。其余的人员分流至各转制公司，这些职 工则由“单位人”转变为“社会人”。职能部门通过兼并，仅保留综合办公室、园容园建科、经营管理 科、财务科4个。 3. 从作业服务来看，转制后成立了共青森林公园下属的上海森园绿化工程有限公司、上海共 青森林公园绿化养护有限公司、上海共青森林公园经营服务有限公司、上海森乐企业管理有限 公司、上海建森物业有限公司、上海景森绿化园艺有限公司、上海园林展览有限公司等8家民营 企业。经营范围可归纳为“绿化工程类、绿化养护类、经营服务类、物业管理类”四大类。目前来 看，经过第一轮改革10余年，转制公司中绿化工程和绿化养护类的市场竞争能力较强，业务量可 以靠市场竞争取得；而经营服务和物业管理类的公司，业务仍然完全依赖于公园扶持，未能走向 市场。 市场化改革以来存在的主要问题 1. 市场化机制尚未建立 改革的目的是开放市场、建立市场化机制。多年来由于考虑到转制 职工的切身利益，确保公园运行正常和社会稳定，公园的养护业务量仅有小部分真正投入市场招投 标。事实上，即使实现绿化养护的项目招投标、即使转制企业与公园按市场化规则确立了合同契约 关系，但实际上也是名义上的合同契约，并没有完全市场化的竞争机制来保证。公园不能真将其淘 汰，有实力的公司也很难进入。 2. 管理和运营关系不畅 转制后的企业追求的是经济效益最大化，与公园必须兼顾统筹社会 效益和环境效益的基本原则难以形成良好的契合点。有的企业习惯“等、靠、要”，缺乏竞争和淘汰 意识，队伍慵懒松散；有的认为我本是公园的人，理应将业务交给我做，但执行管理时又会“打折 扣”“挑肥拣瘦”；有的企业甚至拿转制职工为筹码，迟迟不签订合同，拖欠收缴承包款。目前，随着 财政经费拨付方式的改变，资金由财政直接支付给企业，公园对企业的监督整改难到位，惩戒手段 难跟上，缺乏有效的后续监控和评价制约。另一方面公园又不能插手公司内部的管理，这就形成了 一种不平等的甲、乙方关系，成为绿化养护市场化改革的最大困境。 3. 养护队伍水平难提高 改制后，大部分企业为了节省成本，多年未招聘新员工。老的技术工 人退休以