高房价背景下对分税制的再思考.docx

高房价背景下对分税制的再思考重庆市地方税务局稽查局邓波摘 要 ： 1994年的分税制改革，使中央政府的财政收入进入了快速增长的轨道，总的来看是必要的和成功的。但它没有解决各级政府的职能范围边界不明确、财权划分不科学的问题，导致地方政府因财政赤字猛增而不得不过度依赖土地财政并导致了“地王”频出和房价的不断飙升。本文认为，解决问题的根本在于：理顺各级政府的财权与事权，进一步深化分税制改革。而通过对国际上成熟的市场经济国家分税制成功经验地剖析，则为我们进一步完善分税制提供了思路和参考。主 题 词 ：分税制土地财政高房价国际模式一、功 过 分 税制1．分税制的积极作用在财政改革中，对整个国家影响最大的莫过于1994年分税制改 革。这次改革的主要原因在于原财政包干体制已不适应社会主义市场 经济发展的要求，弊端日益明显：税收调节功能弱化，国家财力偏于 分散，制约财政收入合理增长，特别是中央财政收入比重不断下降， 弱化了中央政府的宏观调控能力。改革的原则和主要内容是：按照中 央与地方政府的事权划分，合理确定各级财政的支出范围；根据事权 与财权相结合原则，将税种统一划分为中央税、地方税和中央地方共 享税，并建立中央税收和地方税收体系，分设中央与地方两套税务机 构分别征管；科学核定地方收支数额，逐步实行比较规范的中央财政对地方的税收返还和转移支付制度；建立和健全分级预算制度，硬化各级预算约束。分 税 制 实 施 之 后 ， 我 国 以 极 快 的 速 度 确 立 了 中 央 财 政 的 主 导地 位，走出了中央和地方就财政收入的再分配不断讨价还价的困境，传 统的财政包干体制被废止，初步规范了中央和地方财政分配的关系。 在此基础上，中央政府的财政收入进入了快速增长的轨道，并一直保 持至今。中央财力的猛增，使得国家宏观调控、大规模基础建设、应 对亚洲金融危机、1998 年抗洪、汶川大地震乃至现在应对世界经济 危机，都有了底气。2．现行分税制的缺陷可以说，1994 年的分税制较好地调整了中央与省级财政之间收 入与支出的关系，在很短时间内提升了中央财政实力。但它对各级政 府间的财权和事权划分还不够科学、不够清晰、不够合理，导致地方 财政捉襟见肘，入不敷出，而不得不另辟生财之道。首先，对省级以下财政体制的改革未作出明确规定，省以下各级 政府的收入划分由省政府自行决定，这就在制度上留下了一个缺口。 在利益驱动下，分税制造成的收入上收的效应就难免在各级政府间层 层传递，省级政府的财力集中程度不断增大，市州县财力逐渐萎缩， 而乡镇、村两级基本上被排除在分税体制之外，根本无税可分。于是 便导致这样一个状况：“国家财政蒸蒸日上，省级财政稳稳当当，市 级财政摇摇晃晃，县级财政哭爹叫娘，乡级财政精精光光。”有一种说法，认为分税制确实把超过半数的财政收入集中到了中央政府的手里，但这并不能说明这些钱都被中央政府自己花了。地方政府的收入虽然只占整个财政收入约40 %，其支出却占到整个财政支 出的60%到 70%，中间的差额是由中央政府的转移支付解决的。这种 观点表面上看似合理，但问题在于，现行转移支付存在着体制缺陷， 转移支付到了县乡这一级政府很难做到透明、规范。转移支付中有相 当一部分是通过专项补助进行的，至于补给谁、不补给谁，补助量的 多少，既缺乏严格明确的规定，也不是严格依据事权而定；既没有公 开的预算，也不受人大的监督检查，完全由经办人员负责操作。这就 难以避免拨款的随意性，也极容易造成县乡财政收入的不稳定、不公 正。其次，中央和地方的支出划分却没有发生显著变化，即分税制没 有改变中央和地方的事权划分格局。地方政府“财权”匮乏的情况下， 多如牛毛的事权却不断下移，他们不仅要带领地方发展经济，带动乡 村发家致富，还要提供大量的社会公共产品。譬如，道路建设、社会 治安、农村水力设施建设等。与此同时，各种刚性支出任务超出了地 方财力的承受底线。比如教育、科技、农业、文化事业等方面支出的 增长比例，国家都有法律规定或硬性要求。此外，各部门都不切实际 地强调条条增长和项目配套，更使一些基层财力陷入难以自拔的泥 潭。有统计显示，目前中央和省要求财政配套的各种专款经费如农业、 扶贫、教育、卫生、医院、道路、水利等达97 项，这些项目都需要 乡村基层相当数目的资金配套。如果由财力严重匮乏的基层政府来承担，必然会导致这些基本公共服务的不足或严重不均等，并由此引发一系列社会问题。地方政府的本级财政收入不足以平衡财政支出的时候，地方政府就只有两个选 择：一个是寻求中央的转移支付，另一个则是谋求向预算外发展。在 中央对地方政府转移支付中，专款拨款所占比重比较大。一般性转移 支付所占比重很小，补给地方政府财力不足的作用非常有限。地方政 府财政预算外收入一般是由行政事业收费、政府性基金和土地出