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城市经营的概念、内涵与如何经营 近年来，随着城市竞争的加剧和城市履行职能的转变，城市管理已成为多学科中的一个参与研究的领域，尤其是对城市规划和经济学的研究。针对城市经营的概念、内涵、如何经营等问题展开了激烈的讨论,进行了积极的探索。本文从“什么是城市经营”、“为什么要经营”、“由谁来经营”、“经营什么”、“如何经营”、“经营应注意的问题”等几个主题展开,对国内城市经营研究进行阶段性总结,并提出一些肤浅的认识。 一 “经营”与“城市经营”的内涵辨析 城市经营的提法主要存在两种说法,即“城市经营”和“经营城市”。张炜、任致远等人认为,“城市经营”与“经营城市”并无内涵上的区分,“城市经营”侧重概念,表达一种思想,而“经营城市”侧重行为,是处理事物的方式,当把城市的经营管理活动作为一种概念、理念和理论来表达时,用“城市经营”比较确切。目前,关于城市经营的概念表述较多,如按经营对象划分,大致可以归结为如下三类。 1. 发展无形资产,发挥城市功能 马泽、李祖革等人认为,经营城市是围绕城市的发展,将城市中可经营的资源,如土地、基础设施、生态环境、文物古迹和旅游资源等有形资产,以及附属其上的名称、形象、知名度和城市特色等无形资产,通过对其使用权、经营权、冠名权等相关权益的无形资产最大限度地盘活存量、引进增量,广泛利用社会资金进行城市建设,实现城市资源配置的最优化和效益的最大化。 2. 集聚、重组、营运 张炜、刘维新、余池明等人提出,城市经营是运用市场经济的手段,对城市自然生成资本(如土地)与人力作用资本(如路、桥)及其相关延伸资本(如路、桥冠名权)等进行集聚、重组和营运,最大限度地盘活存量,吸引增量,走出一条“以城建城、以城兴城”的城市建设的市场化之路,在改善和发展城市基础设施和环境建设的同时,提高城市自身的价值。 3. 城市经营的概念 周诚君、张京祥、俞滨洋等人提出,城市经营是政府根据城市功能对城市环境的要求,运用市场经济手段,对以公共资源为主体的各种可资经营资源进行资本化的市场运作,以实现这些资源资本在容量、结构、秩序和功能上的最大化和最优化,从而实现生产建设投入和产出的良性循环、城市功能的提升及城市的可持续发展。 “城市经营”概念的前两种表述,更多地着眼于城市建设资金的筹措,以城市资源资本化为着眼点,以社会公共产品实行企业化管理和投资主体多元化为手段,实现城市资产的自我滚动、自我积累、自我增值。两者概念具有内在的一致性,资本经营是在资产经营基础上发展起来的高级经营方式,利用资本经营,可以有效盘活存量资产,通过对资产存量的调整,提高社会存量资产的使用效率,优化资本配置。没有从资产到资本的转换,经营城市就无法实现。经营城市的实质是实现城市资源资产资本化的过程。上述两种城市经营的概念属于传统的城市经营的理念,将筹措城市建设资金作为城市经营的最终目的,是“资金导向”的城市经营。在第三种概念的表述中,“公共物品”实质是城市资产的重要组成部分,在经营的内容上与前两者无太大的差异,但其强调以城市功能的提升、提高城市竞争力和城市可持续发展作为城市经营的落脚点,将城市经营的重点放在城市战略资源上,侧重于“功能导向”的城市经营。 二 城市管理的原因 关于城市经营产生的背景和缘由,国内学者亦展开了积极的讨论,概括起来主要有以下几种观点。 1. 多渠道筹措城市建设资金 城市经营理念不是自古有之的思想,而是改革开放和市场经济体制下的产物。计划经济时代城市建设的资金主要来源于政府的财政无偿拨款,财政出多少钱,城市建设办多少事。改革开放以来,面对大量的城市建设,仅靠财政搞城市建设越来越捉襟见肘,城市建设的传统路子也越来越举步为艰。城市建设资金的长期短缺,造成城市基础设施长期供给不足。在资金成为城市发展最大制约的背景下,城市经营应运而生。为摆脱传统城市建设的困境,建立多元化的投融资渠道,筹集城市建设资金,以解决城市基础设施等公共物品长期被动滞后的局面,自然成为城市经营最初、最直接的目的所在。城市经营理念的出现,改变了原先政府对市政设施只建设、不经营,只投入、不收益的状况。 2. 区域经济的形成 随着城市政府职能角色的转化,城市政府由幕后的城市管理者、服务者走向市场竞争的前台。赵燕菁认为,政府不是单一的,生产要素和资源的自由流动和城市顾客(外商、旅游者等)“用脚投票”迫使政府像企业一样改进效率,中国的城市已由过去的“亚当·斯密的世界”进入到“蒂伯特的世界”,由过去的缺少竞争进入到“战国纷争”的新格局。分权制后,地方政府之间的权力边界和固有的行政区边界相互强化,地方政府可以自由地在这个边界内经营,进而形成了“行政区经济”,使得中国城市更像一个自由贸易体制下的具有固定汇率的“微型国家”。在利益意识、竞争意识和政绩意识的多重驱动下,城市政府“经济人”的角色得到进一步强化。