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ppp项目审计中的私权问题研究 ppp模式已在中国的深化改革过程中得到有效推广。它在解决基础设施不足的问题，建立了新的产业链和新的亮点，加强了政府的法治和合同意识。促进项目的标准化和发展也是一个重要的课题。审计监督作为政府监督工作的重中之重，在PPP项目规范发展中发挥不小作用。但政府审计结果如何科学、良性应用于PPP项目这一命题，目前鲜有学者深入讨论。“以审计结果作为PPP项目结算依据”不仅导致将审计部门的监管职能变异为对合同价格的直接干预，造成对私权领域的侵犯，亦将审计真正应发挥的实现社会公正效率、维护经济社会秩序、确保政治环境纯净、推动国家治理现代化的功能削弱，不利于PPP的良性发展。PPP项目中政府审计结果如何良性应用，是亟需探讨、解决的问题。 一、 ppp项目必须依法接受监督管理机构的监督 （一） 政府支付的资金属于政府投资 在2019年《政府投资条例》出台之前，对于PPP项目是否应接受审计机关审计，在学理和实践中均存在争议。我国《审计法》中关于审计机关审计建设项目的规定体现在第二十二条：“审计机关对政府投资和以政府投资为主的建设项目的预算执行情况和决算，进行审计监督”。在对PPP项目应否接受审计机关审计这一问题理解上，主要是对PPP项目是否属于政府投资或以政府投资为主的项目观点不一。当时，有观点认为，“投资”含义应作扩张解释，投资不能狭义地理解为政府为项目建设而投入的资金，政府付费和可行性缺口补助由于最终来源于财政资金，也可以视为“投资”。也有观点认为，因PPP模式与政府传统投资项目模式不同，在PPP项目政府采购中，政府方选定的是集投融资、建设、运营为一体的社会资本，而不是某一单一的建设、生产、货物或服务项目。PPP语境下的政府付费义务是社会资本的投资回报，“投资回报”显然与“投资”不同。换而言之，在政府按合同约定向社会资本支付财政补贴之前，社会资本业已完成了项目投资和建设，如一概将政府支付的款项视为投资，则社会资本先前投入资金的性质将难以认定。此种情形下，若将社会资本投入的资金认定为向政府的借款或垫资，则将PPP异化为纯粹融资方式或政府举债方式。因此不宜将政府支付的款项认定为政府投资。 《政府投资条例》出台后，并非从正向定义对政府投资行为予以规制，而是从使用资金性质的角度，在中国境内使用预算安排的资金进行固定资产投资建设活动（包括新建、扩建、改建、技术改造等）均属于政府投资。在这个层面上，PPP项目资金来源于一般公共预算，PPP中的准经营性项目和非经营性项目涉及政府付费责任的，其付费来源均应使用预算安排的资金，对于此类PPP项目应当受《审计法》的规制接受审计机关审计监督。对于既无政府直接投资，也未采取资本金注入、投资补助、贷款贴息等方式的经营性PPP项目，由于不涉及政府投资资金的安排使用，是否需接受审计机关审计，目前尚无定论。对于不属于政府投资范畴、未动用财政性资金的PPP项目，审计机关须遵循“法无授权不可为”的基本行政准则，对于法律未规定的事项公权力不得干预。 （二） 利益协调功能 审计具有预防、揭示和抵御功能，通过审计监督可以有效维护财政安全、民生安全、资源安全。PPP项目实施过程中，由于各方主体专业水平、技术能力、信息获取方面的差别，合同欺诈、材料隐匿等违法违规的问题将不可避免地发生，面对这些错综复杂的利益主体，审计机关作为客观中立的一方，能够对项目资金从预算阶段到最终的收益进行客观审查，如此不仅可监督项目中出现资金使用不合理的情况，还能够协调利益主体之间的关系，对参与项目的企业和政府进行监督管理。 同时，以利益关联方利益目标的实现为主导开展审计，要求审计机关须将审计重点从现在的预算执行情况和竣工决算情况审计转向前期决策审计、战略规划审计、契约合同审计和投资绩效审计方面，这有助于缓解只注重某一类目标（如投资目标）而开展单一审计，从而无法系统地实现项目建设目标的问题。共生互动、互惠互利是利益相关者的核心所在，政治契约、市场契约是利益关系得以维持的基础。审计制度安排是利益相关者利益协调的过程。政府是合作广度最大的集体，这一特征决定了只有政府审计才能够代表包括所有社会公众在内的利益相关者对经营者进行监督。 二、 根据审计结果计算预算的困难 （一） 审计结果作为基本工本的依据应当予以确立 一般而言，隶属于公权的行政权，天然具有两个缺陷，一是有扩张的倾向，侵入它不该进入的领域；另一个是容易异化和腐化。在一个市场经济发达的国家，成熟的法律思想和社会治理方式应当是运用行政法限制行政权力，防止行政权的扩张和异化，而非将行政法作为扩张和捍卫“行政强权”的工具。“重公法轻私法”的行政监管模式，最大弊端就是政府在经济和社会事务管理中，忽视私法的基础作用，并且把行政法简单地理解为政府监管社会的法，通过权力扩张来捍卫其行政权，再凭借