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清代基层社会的控制与自治相结合模式 一、 “官治能力受限论”和“社会风险论” “区域国家”是指在幅员辽阔的地区实施高度集中化的国家。这一国家的特点是中央政府通过划分地方行政区来建立中央主导的地方政府，并通过地方政府直接管理各地区，并通过地方政府分散的人口来直接管理。因此, 郡县制国家的统治结构可以区分出上下两个层面。上层是中央与地方关系, 即中央政府为了统治各个地区所形成的统治结构;下层是地方政府与民众之间的关系, 即地方政府为了统治民众所形成的统治结构, 本文称之为“社会治理模式”。本文主要以清代中国为考察对象, 讨论郡县制国家的“社会治理模式”有何特征, 以及为什么具有此种特征。 自秦始皇在“中国”疆域内建立第一个统一的郡县制国家以后, 中国历代王朝所建立的国家原则上都属于郡县制国家, 至清代, 这种郡县制国家的体制已臻于完备。 另一种理论是“社会风险论”。这种理论认为, 集权国家对基层社会的统治方式, 可以从国家需要降低其面临的社会风险来解释。如费孝通所说, 自上而下的集权统治隐含着很高的风险, 因为“自上而下的命令谁也不敢保证是人民乐于接受的”, 因此, 中央政府为了政权稳定和长治久安, 需要构筑集权统治的安全阀。这个安全阀的设置就是允许基层社会在一定程度上自治, 以便在政府与民众之间形成缓冲地带, 使得政府不必直接处理与民众日常生活密切相关的地方社会事务。 我们所要指出的是, “官治能力受限论”和“社会风险论”都是着重于解释国家为什么允许基层社会保持在一定程度的自治, 忽略了社会治理的另一个维度, 即政府对社会的控制维度。如在清代, 政府虽然允许乡绅和宗族组织实行某种自治, 但是, 也努力在基层社会内部建构垂直控制的监控系统, 即推行保甲制度;在当代, 则表现为建立网格化管理系统。因此, 清代基层社会的治理模式与当代基层社会的治理模式, 有着高度相似性:政府都在建构和维持两套平行的治理系统, 一是由政府垂直控制的监控系统, 一是基层社会的自治系统。这两套系统共同组成了国家对基层社会的治理模式, 本文简称为“控制与自治相结合模式”。 当然, “控制与自治相结合模式”并非固定不变, 而是在控制与自治这两极之间, 处于经常性的波动之中。当中央政府强大之时, 自治受到压制, 控制的维度得到强化, 但是, 自治的维度并未完全消失;当中央政府衰落之后, 自治逐渐增强, 控制的维度随之弱化, 不过, 政府也不会放弃对基层社会的监控。因此, 一个值得探讨的问题是, 郡县制国家致力于对各地区和分散的民众实行直接统治, 为什么在基层社会治理上, 却形成了“控制与自治相结合模式”?我们将指出, 这一问题是官治能力受限论和社会风险论都难以回答的问题。 “官治能力受限论”的依据是, 传统中国的官僚机构及管治能力受到两大因素制约。一是征税能力的约束, 指传统中国主要依靠分散的小农纳粮交税, 征税成本很高, 使得国家只能维持小规模的官僚机构。一是家族政权的约束, 指家族政权面临的一大威胁是地方官员反叛, 为了防范此种威胁, 皇帝需要直接控制主要的地方官员, 为此, 需要简化官僚系统的层级, 减少官员人数, 这就限制了官僚系统扩张。 因此, “官治能力受限论”隐含着一个推断:当国家能力强大之时, 官僚机构将深入乡村社会内部, 取代乡村社会自治, 实行直接管理。然而, 我们所要指出的是, 这种推断与经验事实不相符。一个重要例子是清代推行保甲制。清代康雍乾三朝国力强盛, 经济繁荣, 在此期间, 朝廷为了加强对基层社会的控制, 在全国城乡大力推行保甲制度。但是, 朝廷推行保甲制度的目的, 不是取代乡村社会自治, 而是在乡绅和宗族治理之外, 建立政府直接控制的信息和监管系统, 以收集民众的动态信息, 监督民众的行为, 包括监督乡绅的行为。 如果说清代的国家能力仍然较弱, 那么, 当代中国在基层社会重新引入自治系统, 建立“村民自治制度”, 同时, 又建立与保甲制相类似的网格化管理系统, 则是对“官治能力受限论”更大的冲击。这说明, 政府在基层社会努力建构和维持“控制与自治相结合模式”, 并非是国家能力不足的产物, 而是另有原因。 社会风险论也不能回答上述问题, 特别是它没有解释在基层社会自治系统之外, 政府为什么还要建立垂直控制系统。如费孝通所述, 政府为了降低集权统治所带来的风险, 有意识地把官僚机构悬空起来, 不让它深入到与民众日常生活密切相关的地方社会事务之中。 本文尝试回答上述问题。我们认为, 现有的社会风险论的缺陷是, 它只考虑了集权国家面临的一种社会风险, 所谓“官民冲突的风险”, 而忽略了另一种社会风险, 即隐藏于基层社会内部、对政权稳定构成潜在威胁的因素, 我们称之为“社会中的威胁因素”。如果我们同时考虑到这两种社会风险, 就可以理解政府