制度调整背景下农村低保制度瞄准精度和减贫效果的演变研究中国农村低保制度的瞄准精度和减贫效果基于2013和2018年CHIP数据的实证分析.docx

制度调整背景下农村低保制度瞄准精度和减贫效果的演变研究中国农村低保制度的瞄准精度和减贫效果基于2013和2018年CHIP数据的实证分析 1 农村低保在巩固拓展脱贫攻坚成果中的作用 到2020年底，中国完成了消除贫困的艰难任务，在困难的扶贫战争中取得了全面胜利。打赢脱贫攻坚战之后，如何在乡村振兴框架下巩固拓展脱贫攻坚成果成为新时期农村贫困治理的工作重点。作为“救助式扶贫”的核心制度安排，农村低保不仅为打赢脱贫攻坚战作出重要贡献，而且在巩固拓展脱贫攻坚成果过程中必将继续发挥积极作用。农村低保在巩固拓展脱贫攻坚成果中的作用主要体现在以下三个方面 农村低保是一项以贫困家庭为瞄准对象的保护性减贫政策 从政策实践来看，自从2007年在全国范围内开展以来，农村低保的瞄准问题一直备受关注。大量已有研究发现，对象瞄准精度和补差瞄准精度不足始终是农村低保执行中的突出问题 2 制度调整对农村低保瞄准精度的影响 从理论上来看，农村低保瞄准偏误主要归因于以下几个因素。第一，信息不完全在贫困瞄准过程中普遍存在 2013年之后，农村低保出现了一系列旨在强化其政策效应的制度调整。首先，民政部会同相关部门对农村低保资格认定标准进行了规范。农村低保资格的认定标准从家庭人均收入逐步扩展为包括收入、财产和刚性支出在内的多维度标准 结合相关理论，我们认为一些制度调整有助于提升农村低保的瞄准精度。第一，该时期中央政府对农村低保资格认定标准不断做出细化和严格规范，各地在具体执行中也遵循了更为明确具体的低保对象识别标准，这有助于消除因低保资格认定标准选择随意性而导致的瞄准偏误。第二，信息技术的广泛采用可以提高家计核查的准确度，从而有助于消除因信息不完全引致的瞄准偏误。第三，该时期开展的多轮农村低保专项治理有助于遏制低保瞄准中的精英俘获效应，这对于降低“人情保、关系保”等错保偏误有重要作用。另一方面，也有一些制度调整会对农村低保瞄准精度产生负面影响。第一，在“两线合一”的要求下，农村低保保障标准出现大幅提升。2013至2017年，全国农村低保平均保障标准从2434元/人年迅速上升至4301元/人年。但与此同时，农村低保总预算安排中中央财政预算安排的比例却不升反降。2013和2014年，中央财政预算安排占当年农村低保总预算安排的比例分别达到69.0%和65.9%。而2015、2016和2017三个年度该比例则分别下降至58.2%、62.9%和57.8% 3 农村低保补差瞄准效果的评估 近年来，随着农村低保政策的迅速发展，许多学者开始基于微观数据和定量方法来严格评估该政策的瞄准精度。考虑到农村低保政策在建立之初将家庭收入设定为唯一的资格认定标准 对象瞄准方面，已有研究的评估结果表明，农村低保存在较高的漏保率和错保率，同时低保资金在应保群体中的集中度较低。比如，基于2007、2008和2009三个年度的CHIP数据，Golan等学者发现农村低保在三个年度的漏保率分别为93.7%、93.3%和89.1%，其错保率分别为93.6%、92.3%和85.7% 补差瞄准方面，一些学者通过测算低保缺口来评估农村低保的补差瞄准效果。韩华为、徐月宾基于中西部五省农户调查数据测算了应保家庭在接受农村低保救助后仍未填补的保障缺口的大小 2013年开始，相关政策文本逐步将财产和刚性支出信息纳入到农村低保资格认定标准之中 截至目前，也有一些文献定量评估了农村低保政策的减贫效果。Golan等基于CHIP数据的测算结果表明，2007、2008和2009三个年度中农村低保使得总样本贫困发生率分别降低了0.99%、1.38%和3.31% 相较于已有文献，本文的边际贡献主要体现在以下几个方面。第一，已有文献所使用的数据较为陈旧，以此为基础得出的实证结论无法反映农村低保新近制度调整的影响。本文采用2019年搜集的CHIP2018数据，能够及时追踪农村低保瞄准精度和减贫效果的最新状况。第二，本文系统考察了农村低保的对象瞄准精度、补差瞄准精度，以及整体减贫效果。同时，本文还在时间（2013年和2018年）和空间（东部、中部、西部）两个维度对评估结果进行了比较。这有助于对农村低保瞄准精度和减贫效果的特征演变和地区差异做出更细致的刻画。第三，本文讨论了基于收入标准评估低保瞄准精度的局限性，并进一步基于多维度低保认定标准重新检验了农村低保的瞄准效果，这有助于对真实的瞄准偏误和由于低保实践与评估中使用不同资格认定标准而导致的“伪”瞄准偏误做出区分。这对于科学认识农村低保瞄准偏误具有重要的学术价值。第四，本文使用政策模拟方法探讨了提高农村低保瞄准精度对其减贫效果的潜在影响，政策模拟结果对于未来改善农村低保政策效果具有一定的实践价值。 4 数据来源和评估方法 4.1 样本选取和数据来源 本文所使用的数据为中国家庭收入调查（CHI