中外公共冲突化解机构的比较与启示-《上海行政学院学报》(2016年3期).docx

龙源版权所有 中外公共冲突化解机构的比较与启示作者：常健 杜宁宁来源：《上海行政学院学报》2016年第03期 摘 要： 中国与其他国家的公共冲突化解机构在专门性、专业性、机构属性、人员构成、资金来源、协议约束力等方面具有许多共同点，但也存在一些重要的差异。为了提升公共冲突化解机构的效能，需要进一步加强对公共冲突化解机构的法律和制度支持，细化专业分工，更多吸收专家参与，并建立各类冲突化解机构的统一规范和交流平台。 关键词： 公共冲突；冲突化解；冲突化解机构 市场经济体制所导致的利益多元化，使社会各群体之间的矛盾、纠纷和冲突倍增，从而对国家的公共冲突化解机构建设提出了新的要求。所谓公共冲突化解机构，是与法院、公安机关等具有强制力的国家机关相对的公共组织，它主要通过斡旋、调解、仲裁等方式促使冲突相关各方达成协议，使冲突得以化解。从国内外公共冲突治理的经验来看，仅仅依靠公安机关和法院等具有强制力的国家机关不足以有效和及时治理日益增多的公共冲突，加强公共冲突化解机构的建设是提高公共冲突治理能力的可行路径。 改革开放以来，中国在大力加强公安和司法机构建设的同时，也积极开展公共冲突化解机构的建设，各级信访机构、人民调解委员会和各类专业调解组织得到了相应的发展和完善。但相对于处于高发阶段的各种公共冲突来说，中国公共冲突化解机构的化解公共沖突的效能和效率还远远无法满足需求，需要在法律依据、组织形式、人员构成、职责与权能、专业化程度等诸多方面进行转变和完善。在这些方面，国外公共冲突化解机构的经验能够为我们提供一定的启示。本文试图通过中外公共冲突化解机构的比较，发现其共同点与不同点，并分析差异产生的原因，进而总结出有助于中国公共冲突化解机构建设的一些启示。 一、中国现有公共冲突化解机构的形式与特点 中国公共冲突化解机构的状况可以从机构的专门性、专业性、机构属性、人员构成、经费来源、工作性质、协议约束力和化解效果等方面来加以描述和概括。 根据机构的工作性质，公共冲突化解机构可以分为专门机构和非专门机构。在中国，专门性的公共冲突化解机构并不发达。法院和政府一般行政机关都承担着一定的公共冲突化解职能，如法院承担着司法调解职能，卫生行政部门承担着医患纠纷的化解工作，国家电力监管委员会及其派出机构承担着电力争议纠纷的化解工作，劳动保障监察机构、人力资源和社会保障部门承担着劳资纠纷的化解工作，但它们不是专门的公共冲突化解机构，冲突化解只是其工作职责中的一个很小的部分。与此同时，中国也建立了一些专门性的冲突化解机构，如各级人民调解委员会、各级政府的信访机关等。截至2012年，全国共有人民调解组织81.1万个，其中村（居）调委会67.8万个，乡镇（街道）调委会4.2万个，企事业单位调解组织6.5万个①。 公共冲突化解机构又可以进一步分为一般性机构和专业性机构。一般性的冲突化解机构负责化解各种类型的公共冲突；专业性的冲突化解机构负责化解某一特定类型的公共冲突。在中国，公共冲突化解机构的分工还处于初步阶段，一般性的公共冲突化解机构占据主要位置，其最主要的形式是各级政府的信访机构和基层的人民调解委员会。但在一些冲突高发的领域，也出现了一些专业性的冲突化解机构，如环境纠纷行政调解委员会，医患纠纷人民调解委员会和仲裁委员会，劳动人事争议仲裁委员会，道路交通调解委员会，物业管理调解委员会，农村土地承包经营纠纷调解委员会和仲裁委员会，土地山林水利权属纠纷调解处理机构等。到2014年，全国共设立行业性、专业性人民调解委员会2.1万余个，其中，医疗纠纷调委会3369个、道路交通调委会3016个、劳动争议调委会3648个、物业管理调委会2551个②。 从机构属性来看，专业性的公共冲突化解机构可以分为政府机构、准政府机构和非政府机构。中国专职的公共冲突化解政府机构包括政府的信访部门和行政调解部门，以及专门成立的冲突化解机构，如各地环保局下设的环境纠纷调解委员会，再如广西壮族自治区县级政府建立的土地山林水利权属纠纷调解处理机构，负责土地山林水利权属纠纷调解、处理的组织协调、督促指导工作，并负责人民政府交办的土地山林水利权属纠纷案件调解、处理的具体工作③。一些基层政府也成立了专业性的调解和仲裁机构，如砖集镇农村土地承包经营纠纷调解委员会，准旗农村土地承包经营纠纷调解仲裁委员会。人民调解委员会是在村民委员会、居民委员会和企事业单位依法设置的调解民间纠纷的群众性组织，在基层人民政府和基层人民法院指导下进行工作④，它在名义上是非政府组织，但实际上属于准政府组织。 从机构的组成人员来看，公共冲突化解的政府机构的组成人员应是政府公务员，但一些仲裁机构会聘请兼职仲裁员。根据《中华人民共和国人民调解法》，人民调解委员会由3-9人组成，人民调解委员会委员每届任期三年，可以连选连任。