中国农业绿色发展财政扶持政策创设研究-《农学学报》(2019年4期).docx

龙源版权所有 中国农业绿色发展财政扶持政策创设研究作者：周清波　肖琴　罗其友来源：《农学学报》2019年第04期 摘要：中国农业发展面临资源约束趋紧、面源污染严重、生态系统退化等严峻挑战，如何通过体制机制创新促进中国农业绿色发展转型是亟需解决的问题。本文在回顾中国农业绿色发展财政扶持政策演进程的基础上，系统梳理现行农业绿色发展财政扶持政策框架，从投入机制、补贴机制、管理体制等方面深入剖析现行财政技持政策存在的问题，针对性地提出完善农业绿色发展财政扶持政策体系的对策建议。 关键词：农业绿色发展;资源约束;财政扶持政策;体制机制创新;农业供给侧结构性改革;农业高质量发展;乡村振兴战略 0引言 改革开放以来，中国农业发展取得了举世嘱目的成就，但也付出了沉重的代价，水土资源约束趋紧、农业面源污染加重、农业生态系统退化明显等问题不容忽视。党的十九大报告指出，中国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，必须坚持质量第一、效益优先，推动经济发展质量变革。农业作为国民经济的基础，也要适应并遵循这一趋势，向高质量阶段迈进[1]。由此可见，农业绿色转型发展是新常态下实现农业供给侧结构性改革的重要内容，也是推进农业高质量发展和实施乡村振兴战略的应有之意。必须优化财政支持政策体系，以制度创新作为农业绿色发展的有力保障和支撑，切实增强中国农业可持续发展能力，加快中国农业发展向高质量阶段迈进，为全面实现乡村振兴保驾护航。 1农业绿色发展财政扶持政策历史演变 1.1萌芽起步阶段（1972—1990年） 中国对农业绿色发展的探索，源于1972年联合国第一次人类环境会议[2]。1973年，国务院召开了首次全国环境保护会议，制定了新中国第一部环境保护的综合性法规一一《关于保护和改善环境的若干规定（试行草案）》，标志着中国现代环境保护事业的起步。其中，对土壤和植物保护、水系和海域管理、植树造林和绿化等做出了明确指示。1983年的第二次全国环境保护会议将环境保护确立为基本国策。同时，“六五”计划首次纳入资源节约和环境保护的内容，对水资源利用、林业建设、国土开发和整治、环境保护等提出了具体的工作目标和定量指标，并延续至今。 1.2稳步调整阶段（1991—2000年） 1992年联合国环境与发展大会通过《21世纪议程》和《联合国气候变化框架公约》，可持续发展逐步成为国际共识。同年，中国制定了第一份环境与发展方面的纲领性文件——《环境与发展十大对策》，明确提出“实行可持续发展战略”。1994年发布《中国21世纪议程一中共21世纪人口、环境与发展白皮书》，1996年将可持续发展上升为国家战略并全面推进实施。由于此阶段中国生态环境加剧恶化，尤其是1998年发生的洪水、赤潮、沙尘暴等自然灾害，引起了国家的高度重视，开始出台针对性的财政支持政策，启动实施天然林资源保护工程、退耕还林试点等，支持农业绿色发展。 1.3快速发展阶段（2001—2010年） 2003年党的十六届三中全会提出了科学发展观，2005年党的十六届五中全会提出“加快建设资源节约型、环境友好型社会”，2007年党的十七大报告首次提出“建设生态文明，基本形成节约能源资源和保护生态环境的产业结构、增长方式、消费模式”，可持续发展深入推进。2004年起，连续多年中央一号文件均聚焦农业农村发展，对农业资源及生态保护和农业面源污染防治等作出了明确的指示。财政扶持农业绿色发展不断强化，支持力度不断加大。 1.4全面推进阶段（2011年一至今） 2012年党的十八大明确了“五位一体”的总体布局，提出“把生态文明建设放在突出地位”，党的十八届三中全会提出“建立系统完整的生态文明制度体系”，党的十八届四中全会提出“加强生态文明建设领域的重点立法”，绿色发展理念连续纳入“十二五”、“十三五”规划，2017年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于创新体制机制推进农业绿色发展的意见》，农业部印发《农业部关于实施农业绿色发展五大行动的通知》，农业绿色发展进入全面推进阶段，相关财政扶持政策密集出台、持续跟进。 2农业绿色发展财政扶持政策框架 近年来，中央和地方从农业资源养护、农业结构调整、绿色高效推广、资源高效利用、农业清洁生产等制约农业可持续发展的重点领域、关键环节入手，加快完善相关农业补贴和生态补偿政策，积极探索建立以绿色生态为导向的农业补贴制度。 2.1绿色发展理念贯穿政策设计与实施全过程 在中央财政支农转移支付“大专项+任务清单”改革中，将绿色发展作为各个项目任务清单和绩效评价指标体系的重要内容，并明确规定耕地地力保护补贴、草原禁牧和草畜平衡补助资金、耕地轮作休耕试点等约束性指标任务补助资金不得统筹使用。 2.2不断加大农业资源养护补贴政策支持力度 在耕地资源养护方面，继土壤有机质提升补贴