《行政处罚法》（2021年修订）对多头执法的修正研究——以超限超载行政执法为例.docx

《行政处罚法》（2021年修订）对多头执法的修正研究——以超限超载行政执法为例 行政处罚法是行政机关执行行政处罚的程序法，行政处罚实体规定制定在分门别类的部门法律、法规体系中。学界对行政处罚法和其他行政法律规范中的具体行政处罚条款之间的关系有以下认定：《行政处罚法》和特别法在法律条文的设定中应秉持“上位法优于下位法”、“特别法优于一般法”、“新法优于旧法”的基本原则，即行政处罚法是上位法、一般法和旧法，部门法及相关法规、规章是下位法、特别法和新法。作为职权法定的行政机关，其行政权力承接于具体的部门法律规范。在具体的执法实践中，也习惯于优先适用其所依法设定的部门法律规范。当各部门行政法律规范之间产生行政处罚竞合时，多头执法现象也自然生成。面对多头执法，“一事不再罚”原则是新行政处罚法制定过程得到较高关注度的问题之一，表述上也经过了很大变动，甚至最终定稿依然对修订草案作了突破性变化。最终全国人大通过的定稿，条款规定在第29条。这是历年来对一事不再罚原则多有争议之下，首次明确具体操作的细化尝试。理论上多标准、多头执法看似是统一标准的简单事情，然而实践已经证明这项工作的难度。存在部门间的权力壁垒、交错不清的利益冲突、基层执法的现实困难、执法力量不足与配置失当间的矛盾、法定行政管理权限与具体承担的治理任务间的矛盾等问题。一、问题的引出——规范的冲突冲突主要在于多部法律制定时留下的空隙，若数部法律规范对行为的违法性、危害性、责任定义一致，对于行政相对人来说相对困扰就会小很多。要求行政相对人对公权力部门进行识别是无形中增加给行政相对人的义务，公权力部门必须自己理顺内部的法律关系，以一个整体的形象来面对行政相对人。问题主要由数部规范对同一违法行为的性质、违法性、危害性、责任定义不一而导致，而不在于由谁来执行法定职责。二、超载超限的立法两分带来的困境超限超载作为固疾，是市场对交通运输业务旺盛需求与交通基础设施供给结构性矛盾的长期表现。《道路交通安全法》（以下简称“《道交法》”）第92条对超载行为进行了认定并对违法行为的处罚进行了规定。《中华人民共和国公路法》（以下简称“《公路法》”）依托《公路安全保条例》、《超限运输车辆行驶公路管理规定》（以下简称“《管理规定》”）对何为“超限运输车辆”进行了认定并对违法行为的处罚进行了规定。《道交法》与《公路法》从不同层面对于超限超载行为给出了两种定义。违法行为人仅实施同一超载行为，虽然多部法律规定处罚，但到底有多大的可责性，刑法学上有竞合学说，而行政法学中对行为人的违法行为实施吻合其危害结果的行政处罚，是行政处罚法的基本要求。司法实践中，刑事附带民事诉讼已经是司法常态，照此对相对人的行政附带民事追责也不违法理。从法律效率的角度来说，不必使行政相对人为一个违法行为付出过多的诉讼成本，这也不利于社会公平正义。超限超载的两种让两部门都对该行为具有管辖权的同时，无形之中又在数部规范间将行政与民事侵权责任割裂，造成了行政权力的交叉重叠，增加了相对人的困扰。三、新行政处罚法对联合执法“实施意见（试行）”带来挑战新行政处罚法对同一违法行为规定依处罚额高的规定进行处罚，面对原本就有规范冲突的超限超载处罚，新的问题势必出现。首先是对新行政处罚法第29条2款“罚款数额高”的理解是按照具体违法行为，实际按照规定进行自由裁量后的具体罚款数额高的进行处罚；还是直接在进行具体计算之前，直接比对冲突中法律规定的最高处罚额，是各行政部门在宏观上对具体的执法实践进行规划并做好事先限定，还是由执法人员在具体的执法实践中自由裁量。《道交法》处罚额以200元起步，而后有3档，《公路法》在管理规定第四十三条中规定了处罚形式；相对公路法计算方式较为简单。通过对条文处罚方式进行分析，《公路法》与《道交法》在违法超重超过4吨之后，即处罚额达到2 500元时即不存在重叠。但在2 500元以下的处罚中根据车辆的核定总质量计算，存在过多的重叠，不可能要求两部门人员面对执法实践时，手持计算器对检查车辆笔笔计算，再区分应该由那一部门来进行处罚。另外，以交通运输部、公安部关于联合执法“实施意见（试行）”为例，新行政处罚法29条规定，不管采具体计算处罚额后比对，还是直接比对法律规定的最高处罚额，现行的联合执法规定都与之有冲突。前期“实施意见（试行）”经过多年实践，为解决多头执法而进行的先行先试，已为解决多头执法问题提供了思路；新行政处罚法的立法设计决不是重新回到老路，而是在总结先行先试经验基础上的一次升华总结。在两部法律短期暂无立法修订计划、在新行政处罚法即将施行的大背景下，对于如何在法治的框架下依法行政需要给基层执法明确回答。在新行政处罚法施行前如何消解矛盾、总结前期良好的联合执法机制等方面都势必考验各部门的行政智慧