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地方政府负债风险预警评估分析 　　摘要：近年来，为加快地方经济发展，各地方政府纷纷举债建设，使得政府负债逐年增加，财政风险不断加大。如何解决政府负债问题成为学术界研究的一大重要课题。以浙江省为例，分析了地方政府直接和间接负债状况及其形成的原因，并建立了预警系统，提出了相应的措施。 　　关键词： 　　地方政府；负债风险；预警系统 　　中图分类号：F83 　　文献标识码：A 　　文章编号：1672-3198（2011）10-0161-02 　　 　　截至2009年底，审计署审计调查的18个省、16个市和36个县本级，政府性债务余额合计279万亿元。其中，2009年以前形成的债务余额为175万亿元，占6272％；当年新增104万亿元，占3728％。从偿债资金来源看，2009年这些地区通过举借新债偿还债务本息274546亿元，占其全部还本付息额的4797％，财政资金偿债能力不足。国家不允许地方政府发行公债，地方政府获取金融机构的信贷资金大量投资，形成大量直接和或有债务，加大地方政府债务压力，所以如何控制地方债务风险成为关注的问题。 　　目前学术界关于地方政府债务风险的研究主要集中于地方政府显性债务的研究，对地方政府隐性、或有债务的分析考虑还不多，这就使得对我国地方政府的债务风险状况缺乏一个完整而有效的评估。 　　1 地方政府负债风险概述 　　地方政府债务风险是指地方政府债务在各种不确定因素的影响下，对包括其自身在内的社会经济各方面造成损失的可能性。地方政府债务风险不仅指地方政府难以履行其偿债责任的可能性，还包括由其引起的经济、社会的稳定与发展受到损害的一种可能性。 　　Hana Polackova从政府负债额角度提出了著名的“财政风险矩阵”，结合我国债务的实际情况，我国的地方政府负债构成如下： 　　负债直接负债（在任何情况下都存在的负债）或有负债（只在特定事件发生时的负债） 　　显性负债（为某一项法律合同所认可的政府负债）1外国政府贷款2国际金融组织贷款3国债转贷资金4农业综合开发贷款5解决地方金融风险专项贷款6国内金融组织其他贷款7财政系统金融回购业务1政府担保的外国政府贷款2地方政府担保国际金融组织贷款3地方政府担保国内金融组织贷款4地方政府成立的为政府融资服务的金融公司不良资产 　　隐性负债（政府为反映公众和利益集团压力的道义负债）1社会保障资金缺口2拖欠工资3粮食企业挂账4拖欠离退休人员基本养老金1地方金融机构的不良资产2下级政府的财政收支缺口和债务3一般竞争性国有企业亏损和债务最后清偿4对非公共部门债务的清偿 　　与地方政府债务分类相对应，地方政府债务风险也包括直接显性负债风险、直接隐性负债风险、或有显性负债风险和或有隐性负债风险4大类，按照政府承担债务风险的责任和性质也可以将地方政府债务风险划分为两大类：一类是直接的债务风险，这是需要由地方财政直接承担的债务风险，其主要来自于直接显性债务，因为这些债务主是通过财政预算安排并经过一定法定程序批准的债务，因此这些债务是事先可预见和计算的；另一类是间接的债务风险，这来自于地方财政间接承担的其他领域的债务，也就是由直接隐性债务、或有显性债务和或有隐性债务组成的，从来源来看，一般是来自于在财政预算之外的。 　　2 地方政府债务风险形成原因 　　2.1 中央与地方财权与事权的划分不明晰、不相称 　　1994年，我国进行了分税制改革，对中央与地方政府之间的事权、财权、财力进行了划分，中央把财权逐步收归中央，而把要办的事越来越多的归地方管，称谓权力下放。但是地方大部分的收入却要上交中央，而要支出下放的事权上只能等待中央政府的拨款以及留存的财政收入。到了20世纪90年代后期，我国对于农村税制的改革，使地方政府收入的增加变得更加困难，而支出反而大幅度地增加。例如基础设施建设、农村义务教育经费等的支出大大超过了一些地方政府的财政供给能力。如此地方财政收支缺口日渐扩大，地方政府不得不举债来维持各项开支。 　　2.2 政绩评价片面强调经济指标和眼前政绩 　　目前的领导政绩考核还主要以经济指标来作为依据，领导在任期间就大量举债来进行项目工程，以增加自己的政绩。而领导的任期时间相对来说都是短期的，不同的领导上任都会做出不同的调整，这样一方面会滥用有限的财政资金，另一方面不顾及政府的负债情况及其偿债能力。我国这样的官员任命与政府政绩使得地方政府负债的规模风险日渐增大。虽然浙江省已经下达了将政府负债管理作为领导政绩评价的依据，但是在很大程度上还是依靠经济增长作为考核指标，所以还没有从根本上将地方负债风险作为政绩考核的指标。 　　2.3 地方政府缺乏必要且正规的融资渠道 　　我国地方政府不能发行债券，并且按照国家相关法律规定地方政府应该收支平衡。这使得地方政府只