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预算改革论文行政控制论文：中部地区预算改革方向探析 　摘 要： 经历了十年预算改革之路，我国开始建立现代的公共预算制度。随着越来越多难以控制的支出出现，各国进入了新的预算时代，逐渐弱化控制。但通过J市的调研可以发现，在不发达的中部地区，预算领域仍需坚持“控制取向”，加强行政控制和人大监督权。 　　关键词：预算改革；行政控制；政治控制 　　0 引言 　　中国自1999年起开始进行公共预算改革，至今已经经历了10年的改革历程，也结束了著名公共预算专家凯顿描述的“前预算时代”，即政府大量汲取收入，却负担很小一部分的公共责任，且缺乏控制的时代。我国开始建立现代公共预算制度，包括编制部门预算，实行政府采购和国库集中支付制度，试图通过改革来建立有效的控制，一方面是政府内部的控制，即改变预算碎片化现象，集中资金分配权，减少部门的资金二次分配权，建立以财政部门为核心的预算机构。另一方面是实施外部控制，主要通过人大对政府预算进行政治控制，促使政府预算履行公共责任。在以“控制取向”为鲜明特点的改革过后，不少学者针对新出现的赋权型财政和预算外收入，建议将行政控制弱化，而外国的实践也表明，预算需要更多的灵活性和创新性。但是，中国预算领域的实际情况是否需要放松控制，为此，我们就这个问题进行了对J市财政局的调研。 　　 1调研设计 　　 J市地处中原河南省，依靠良好的自然资源建立起能源基地、铅锌基地和煤化工基地，经济发展水平处于全省中等水平。2006年J市人均GDP为2.65万元，2007年人均GDP达到3.3万元，2008年人均GDP增长至4.23万元，在同等规模城市中，J市财政实力处于上游。随着我国预算改革的推进，J市也建立了一套新的预算体制，包括编制部门预算，实行政府采购和国库集中支付制度。我们在J市与6名官员代表进行访谈，包括财政局的两位官员，工会等支出部门的两位官员以及两位J市第十二届人大代表。本次调研主要针对预算编制的技术，预算执行的情况以及人大对预算的监督情况。由于具体预算数据无法公开，因此本文主要采用定性研究的方法，而本文运用的数据都是公开的数据。 　　2 受非正式规则影响的预算 　　J市通过权力性和技术性的改革建立起以“控制取向”为特点的现代公共预算制度。但是通过本次调研，我们发现在J市建立的现代公共预算制度中，预算受非正式制度和规则影响较大。以预算支出为例，预算支出受非正式的规则影响： 　　（1）人员经费根据人员编制、工资标准等因素确定，支出固定，与政府刚性的用人制度有关。虽然国家规定超编人员经费不予保障，但J市同样存在超编人员。而超编人员经费支出来源于管理费，并以劳务费、维修费、购置费等支出科目列支，常常不反映在人员经费中。 　　（2）公用经费是指政府机构开展日常性工作所发生的支出，分为日常公用和专项公用经费，前者指办公、印刷、差旅等，所有部门、单位都按基本相同的定额核定的支出；后者则主要根据各单位业务特点进行列支，以公用专项形式存在的经费。上述第一部分在固定性、刚性上与人员经费类似，由统一标准来确定。专项公用经费多属常年支出项目，虽非日常公务活动所需，但也基本固定，具有相对稳定性。公用经费支出关系整个政府官员队伍的福利状况、工作条件，所以调整难度大，预算决策空间受到限制。 　　（3）在专项经费调整、项目增减上，虽然在预算编制时有一定的自主性，但这些项目多属于常年性、跨年度延续项目，形成固定的利益格局和规范的工作程序，项目取消或削减的阻力很大，如J市自2002年开始推行的“金秋助学”计划已经延续了6年。而且市级政府预算支出范围广、项目多、支出细碎，每年平均的预算项目近200个，审批者无法进行认真审核，预算支出受控制能力的制约。 　　3 行政控制下的不规范预算行为 　　J市为建立现代公共预算制度，进行了技术性的改革，主要侧重于方法，包括预算程序，预算编制技术，预算执行技术方面的改革。但通过调研我们可以发现，J市预算并没有摆脱传统的预算观念影响，预算技术粗糙，预算过程缺乏规范性，预算约束作用淡薄。这主要表现在以下四个方面： 　　第一，从预算编制来说，预算编制形成较晚，相对粗糙。首先，编制时间不够充足，这是我国普遍存在的现象。我国实现历年制的预算年度，即每年的1月1日至同年12月31日为一个预算年度，预算草案要在每年2月份召开的人大会通过审批才能成为合法有效的预算。通常，各基层部门编制预算的时间仅一两个月左右。虽然财政部已经将预算编制的时间提前到九月初，但从预算编制到表决通过也仅6个月左右的时间。由于时间太仓促，制定出的预算内容粗略、不准确、不具体。其次，预算编制技术粗糙。虽然J市进行了部门预算改革，但在编制部门预算时由于缺乏必要的预算分析能力和信息收集能力，通常凭借以往编制的经验，结合往年的财务决算数据资料进行大体的估算或征询各业务部