相对贫困视角下的护理救助：需求评估与政策选择_仲超.pdf

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ＤＯＩ：１０．１３７９６／ｊ．ｃｎｋｉ．１００１５０１９．２０２４．０１．０１８

相对贫困视角下的护理救助：需求评估与政策选择

仲超

摘要：中国在２０２０年年底历史性地消除了绝对贫困，目前已进入相对贫困治理新阶段。相对贫

困概念将失能纳入贫困范畴，推动护理救助成为现代社会救助体系的核心要件。在相对贫困治理中，护

理救助发挥承上启下的重要功能。从消除绝对贫困迈向治理相对贫困的历史进程中，中国经济社会的

快速变迁使得护理供需矛盾日益突出，绝对贫困治理和护理保险试点制度排斥又维持贫困家庭这一矛

盾，致使护理救助需求愈发强烈，进而成为相对贫困治理亟须解决的重点问题。在此背景下，中国理应

推进护理救助制度建设，在借鉴发达国家和国内各地先行经验的基础上，厘清护理救助与护理保险的关

系，从目标对象、主要内容、递送方式、责任主体等方面合理设计和制定护理救助政策，同时加强护理救

助与就业救助等发展型救助制度的衔接联动，切实满足贫困家庭的护理保障和自我发展需求。

关键词：护理救助；护理保障；相对贫困；社会救助服务；养老服务

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中图分类号：Ｃ９１３．７文献标识码：Ａ文章编号：１００１５０１９（２０２４）０１０１７８１１

基金项目：国家社科基金青年项目“低收入家庭脆弱性的生成机制与政策干预研究”（２２ＣＳＨ０７４）

作者简介：仲超，南京大学政府管理学院博士研究生（江苏南京２１００２３）。

中国在２０２０年年底历史性地消除了绝对贫困，目前已进入相对贫困治理新阶段。相对贫困概念在

２０世纪六七十年代就已提出，并在发达国家得到广泛采用。相对贫困概念在绝对贫困基础上大幅扩展

贫困的内涵，纳入广泛的社会心理需求未被满足和基本可行能力被剥夺，实现了贫困定义对物质生活缺

乏的超越。随着人口老龄化的加速发展，失能逐渐成为相对贫困的重要表征。与之对应，为贫困家庭中

的失能老年人提供护理救助，成为近几十年来发达国家社会救助制度建设的重要方向。

改革开放以来，伴随经济社会的高速发展，中国人口老龄化程度不断加深，城乡家庭结构愈发脆弱

化，进而使得贫困家庭的护理救助需求日益强烈，且长期未能得到满足。在新发展阶段相对贫困治理背

景下，护理救助自然成为相对贫困治理的题中应有之义。然而，中国目前对于护理保障的关注和探索主

要聚焦护理保险领域，对贫困群体的护理救助问题鲜有涉足。鉴于此，本文拟在厘清相对贫困与护理救

助的逻辑关联，以及评估贫困治理背景转换下的护理救助需求的基础上，借鉴发达国家和国内各地区的

先行经验，探索中国护理救助制度的政策选择。

一、相对贫困视角下的护理救助

贫困概念的定义是一个人为介入的过程，经历了从绝对贫困到相对贫困的演变。随着相对贫困概

念的提出，失能被纳入贫困范畴，且成为相对贫困愈发突出的表现形式。相应地，护理救助在相对贫困

治理中亦发挥着不可替代的功能与作用，成为现代社会救助体系的核心要件。

（一）相对贫困概念将失能纳入贫困范畴

系统的贫困研究可以追溯到１９世纪末２０世纪初Ｂｏｏｔｈ在伦敦东区，以及Ｒｏｗｎｔｒｅｅ在约克镇进行

的一系列贫困调查。这些研究将贫困指向绝对的物质缺乏，例如，Ｒｏｗｎｔｒｅｅ使用市场菜篮子法测算维持

家庭成员身体机能所需的最低生活必需品（食物、衣服、燃料等）对应的收入水平，将其作为贫困标准，

衡量一个家庭是否处于贫困状态（Ｒｏｗｎｔｒｅｅ，１９０１）。这种贫困测量方法聚焦物质层面的绝对贫困，并在

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仲超：相对贫困视角下的护理救助：需求评估与政策选择

实际操作中将物质缺乏外化为收入缺乏。反思Ｂｏｏｔｈ和Ｒｏｗｎｔｒｅｅ的研究，绝对贫困概念的提出和以收

入作为贫困的测量标准具有开创性意义（仲超等，２０２０）。

到２０世纪６０年代后，随着经济社会的发展，Ｔｏｗｎｓｅｎｄ（１９６２；１９７９）对贫困的内涵进行拓展，提出相

对贫困概念，即“个人、家庭或组织拥有的资源严重低于社会平均