2024年《煤矿安全生产条例》解读.docx

《煤矿安全生产条例》解读

煤矿安全治理是国家治理的重要场域，关乎公共安全与社会大局稳定。治国须有重器，善治须用良法。国务院于2024年1月24日通过的《煤矿安全生产条例》（以下简称《条例》），为健全中国特色煤矿安全法律制度体系夯基垒石、立柱架梁，掀开了矿山安全法治建设的新的篇章。

《条例》在总则中明确规定，“按照国家监察、地方监管、企业负责，强化和落实安全生产责任。”“国家监察、地方监管、企业负责”，从主体、组织、行为三个维度建构煤矿安全依法治理的框架，从制度上明晰了国家、地方、企业各方责任边界，既是对我国煤矿安全历史经验的总结凝练和创新发展，也是新时代我国煤矿安全治理法治化的基本表征，奠定了煤矿安全依法治理的基本格局。

煤矿安全监察人员深入矿区督促企业及时排查安全隐患。（本刊资料图）

一

我国煤矿安全治理的发展历程

我国自1999年建立了垂直管理的煤矿安全监察体制，逐步形成了国家监察、地方监管、企业负责这一独具特色的煤矿安全体制机制，并为全国煤矿安全生产形势的持续稳定好转发挥了重要作用，煤矿事故死亡人数由2000年的5700多人下降到2022年的245人。回顾我国煤矿安全治理工作的实践，可以归纳为三个阶段：

（一）初步探索阶段

我国煤矿安全体制是在新中国成立后逐步形成并发展起来的。党的十一届三中全会之后，伴随着煤炭工业第二次大调整，在“安全第一”方针的指引下，煤矿安全生产工作格局由“行业管理、工会监督、劳动部门检查”逐渐转变为“企业管理、国家监察、工会监督”。从监察体制设计看，与现行国家监察有很大差异，也与国外做法亦不相同。美国、波兰、南非等主要产煤国，安全生产均实行垂直管理模式。如美国联邦矿山安全与健康监察局（MSHA）在全国产煤区设立12个地区监察局及45个现场办事处，负责对27个州大约2100座煤矿执行1977年《联邦矿山职业安全与健康法》的情况进行监察。20世纪90年代末，国家从煤矿安全工作实际出发，借鉴国外的成功经验，开始对煤矿安全监察体制进行改革。1999年12月30日，国务院批准了《煤矿安全监察管理体制改革实施方案》，设立国家煤矿安全监察局，由此形成了独立垂直、分级监察的煤矿安全监察体制。2000年11月1日，国务院颁布《煤矿安全监察条例》，依法确立起煤矿安全监察体制。

（二）逐步确立阶段

1999年，国务院决定煤矿安全监察体制实行垂直管理，这对加强煤矿安全生产工作，促进我国煤矿安全生产形势的好转起到了重要作用。但是，在实际运行中，煤矿安全监察、监管的部分职责尚需进一步明确，协调机制和自身体系建设有待完善。2004年，国务院办公厅印发《关于完善煤矿安全监察体制的意见》，明确了煤矿安全监察与监管的职责分工，以及相应的工作协调机制，“国家监察、地方监管、企业负责”的煤矿安全生产工作格局逐步清晰。2005年，国务院单设副部级的国家煤矿安全监察局，明确其按照“国家监察、地方监管、企业负责”的原则，依法行使国家煤矿安全监察职权。国务院随后下发的《关于促进煤炭工业健康发展的若干意见》重申加强“国家监察、地方监管、企业负责”的煤矿安全工作体系建设，进一步落实安全生产责任制。

（三）改革发展阶段

党的十八大以来，党中央、国务院对煤矿安全高度重视。围绕解决煤矿安全管理中的突出问题，进一步遏制重特大事故，2013年国务院办公厅出台《关于进一步加强煤矿安全生产工作的意见》，统筹提出推进煤矿安全治本攻坚的20条措施。2016年《中共中央国务院关于推进安全生产领域改革发展的意见》就优化安全监察机构布局进行顶层设计，并对国家监察与地方监管职权划分进行了重新调整，明确“将国家煤矿安全监察机构负责的安全生产行政许可事项移交给地方政府承担”，由是拉开了矿山安全监察体制改革的序幕。围绕建立大安全大应急框架，依托煤矿安全监察体制、整合非煤矿山安全监管职能，2020年成立国家矿山安全监察局，“国家监察、地方监管、企业负责”的安全监管监察体制全面拓展至矿山各领域，掀开了矿山安全治理新的历史篇章。《条例》的通过，既是对近年来改革探索的强有力的法治回应，更是煤矿安全治理理念和精神的法治沉淀。

二

我国煤矿安全法治框架的理论阐释

现代社会治理是一个复杂的系统工程，既要突出问题导向，解决微观层面的风险隐患，又要坚持整体谋划，重视宏观层面的治理框架适配性。所谓“框架”，原意是由梁或屋架和柱联结而成的结构，通常引申为组成事物的关键要素按照一定的规则构成的逻辑结构，是清晰地表明事物是什么并产生某种意义的范畴。从主体、组织、行为的维度看，“国家监察、地方监管、企业负责”是一个逻辑严密、稳固可靠的三角结构（如图所示），内涵了多元主体参与、完善治理组织、规范治理行为等治理要素，符合煤矿安全治理运行的内在机理，是支撑煤矿安全法治化的“四梁八柱”。

中国煤矿安全治理的成功三