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美国行政法上的机构协调及其借鉴

一、问题的提出

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行政管辖权的碎片化、重叠化问题已成为现代行政法治亟须应对的重大挑战之一，而机构协调的重要性亦因此凸显。《法治政府建设实施纲要（2021—2025年）》将规范性文件制定协调，综合与联合执法协调，突发事件应对协调，行政执法监督、检查协调，政务数据共享协调，专门机构议事协调视作法治政府建设的机构协调重点。实践中，中国机构协调仍然存在主体混淆、程序繁复、责任推诿，公共数据协调不及时、不充分，突发事件应对协调法制化程度低，议事协调机构工作机制不健全等问题。如何在法治政府建设中发挥机构协调规范功能、优化机构协调制度框架？如何为中国机构协调匹配相适应的程序要求、控制机制和审查路径？以上问题是本文的主要理论关切所在。

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机构协调渐趋成为中国行政法不可或缺的制度存在，理论界有必要思考机构协调的制度原理与优化举措。一方面，机构协调有助于减少职权真空，填补监管缝隙。例如，在“毒豆芽”“生猪屠宰”等监管事项上，农业、商业、市场监管等部门间曾长期存在“插花地”现象。各机构间彼此推诿监管责任致使执法责任模糊、监管效果不佳、人民权益受损。为此，《食品安全法》专设食品安全委员会以调节管辖关系、减少监管疏漏。另一方面，机构协调有利于消弭职权冲突、整合行政资源。例如，自然保护区管理机构与属地政府共享管辖权。跨部门、跨区域、跨层级的自然保护区执法资源整合难免产生管辖摩擦。为理顺职权边界、减少执法冲突，生态环境部专门设置了自然保护区生态环境综合执法机制。未来，越发繁杂的行政事务、更为精细的机构分工或将致使行政职权争议、摩擦、整合的概率上升。中国行政法亟待对机构协调的理论与制度加以探研。

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就美国行政法而言，机构协调（AgencyCoordination）指为实现共同治理目标，调整行政管辖权碎片化、重叠化，促进行政组织内部合作、强化行政效能的行政法措施并非所有多主体参与的行政活动均属于机构协调，否则将导致概念过度泛化，失去学术讨论的确定性。首先，各行政主体参与机构协调时，大都具有因法定行政管辖权关联而产生的相互依赖关系。如果各行政主体仅是在同一领域参与行政治理，而不具有管辖权关联，则不宜将此认定为机构协调。其次，机构协调大都具有牵头机构、整合机制、协调官员、数据平台、机构间行政协议等固定、连续、综合的行政法制度表征。片面、零散、偶一为之的机构间互动，如临时信息通传等，难以形成机构协调。最后，机构协调虽然可以有效凝聚、集中内部规制资源，但是一般无须改变原官僚科层关系和行政管辖配置，这有别于机构改革等行政组织法措施。

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“他山之石，可以攻玉”，美国法上的机构协调或可作为完善我国机构协调的借镜。本文将对美国行政法上机构协调的制度发展、程序要求、司法审查予以评价，以求为中国机构协调制度完善提供若干镜鉴。

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二、美国机构协调的制度发展

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美国机构协调制度的构造历史源远流长，既长期受国会、总统等外部因素的控制，又反映了行政组织内部彼此合作、共同完成行政任务的实践需求。此外，非正式机构协调模式、信息通信技术是影响机构协调制度发展方向的重要因素。

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（一）机构协调的外部控制措施

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就美国法而言，机构协调并非仅由行政机构自主裁量、彼此配合即可完成。相反，机构协调受到国会立法、总统行政命令控制。国会立法调整机构协调的范围、程序、经费，以确定机构协调的基本格局。总统则通过发布行政命令细化机构协调的执行性行政事项，授权总统办公机构统筹机构协调活动，以确保机构协调实践符合总统的施政纲领。

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1.国会对机构协调的立法规范

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美国国会发挥了确定牵头协调机构与被协调机构的基础性作用。1939年，国会通过机构改组法促使联邦行政机构大规模合并。合并后产生的“大部制”行政机构具有在某一行政领域，整合行政资源，统筹治理职能的牵头协调作用。一般而言，被法律授权成为牵头协调机构意味着有权以自身名义，启动、变更、终止机构协调活动或引导、配置机构协调议程。而被协调的其他机构则应积极响应协调号召，在职权范围内为牵头机构提供行政资源，进行程序配合。例如国会立法授权联邦调查局协调经济规制机构，以及时调查和处理联邦金融欺诈案件。

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法律要求被协调机构制定的规范性文件，在术语使用、标准援引、程序安排等方面与牵头机构保持一致。这有助于维持行政立法的体系性和一致性。例如，根据《1934年证券交易法》的规定，联邦储备委员会、联邦存款保险公司等金融规制机构宜与证券规制牵头机构——证券交易委员会在基本制度、程序环节等方面充分衔接、协调一致。

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国会通过扩张或缩减可协调机构数量、可协调事务范围来调节机构协调尺度。一方面，美国法上的被协调行政机构一般不特定。例如，根据《海上警卫与运输法》的规定，海岸警卫队可协调所有美