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禁止开发区的合理确定 2006年，《中华人民共和国经济和社会发展第11个五年规划纲要》（以下简称“草案”）中提出的土地空间规划划分分为三个部分：土地利用和发展管理。《纲要》中明文:“根据资源环境承载能力、发展基础和潜力,按照发挥区位优势、加强薄弱环节、享受均等化基本公共服务的要求,逐步形成主体功能定位清晰,东中西良性互动,公共服务和人民生活水平差距趋向缩小的区域协调发展格局”。这实际上给出了主体功能区划的三大目标:一要利于发挥经济上的区位比较优势,二要利于基本公共服务均等化,三要全面、合理地考虑资源、环境约束。《纲要》中还明确应该对四类主体功能区采用四套财政、投资、产业、土地、人口管理和领导干部政绩考核制度等政策和措施,以引导和调控各类空间按照划定的主体功能有序开发。鉴于我国“以经济建设为中心”的发展“习惯”,这三大目标及区别对待政策使得划分的难点集中在禁止开发区和限制开发区上——禁止开发区和限制开发区不仅会限制地方“以经济建设为中心”,还直接与法律手段、公共财政资源的倾斜挂钩①,对地方发展摒弃“旧习惯”和养成“新习惯”影响最大。 本文将主要针对在目前划定的禁止开发区中所占面积最大、影响也最大的自然保护区体系与主体功能区划的禁止开发区相衔接的问题,探讨禁止开发区的划分标准问题,然后在这些分析的基础上提出将主体功能区划中禁止开发区标准与现有管理体系衔接的政策建议。 1 禁止开发区域的界定 《纲要》中提出的主体功能区划这种分区进行国土空间开发的管理手段必须建立在划分标准合理、可行的基础上。而主体功能区划自提出之始就备受争议,争议的焦点集中在划分标准及四类主体功能区的政策区分上:认为既定政策可操作性不强,资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力等在操作层面体现的技术障碍太多,很难做到既要合理又要可行。例如,在已经出台的《省级主体功能区域划分技术规程(草案)》中说明,资源环境承载能力通过土地、水等重要资源丰度,环境容量,生态环境敏感性和生态功能的重要程度等指标来反映。这不仅失之片面——物质文化遗产保护的要求没有得到反映,也难以操作——环境容量和生态功能的重要程度都难以准确测量且是动态变化的。 目前,区域经济学界和中央政府有关职能部门普遍认为禁止开发区的划分标准最明确,且从禁止开发区为起点进行划分有利于保证整个划分的合理性。建立在这种认识基础上的《纲要》中已明文“禁止开发区域是指依法设立的各类自然保护区域。要依据法律法规规定和相关规划实行强制性保护,控制人为因素对自然生态的干扰,严禁不符合主体功能定位的开发活动”,且直接衔接现有文化与自然遗产管理体系,将既有自然保护区、风景名胜区、森林公园、地质公园等保护区域②作为确定禁止开发区的依据③。为了增强禁止开发区划分的操作性,有关单位在提出具体政策时,又限定了“禁止开发”的内涵——禁止以集聚人口和经济为目的推进工业化和城镇化的活动。禁止开发区域按照有限的经营性活动的开展程度分为经营性禁止开发区域(如风景名胜区)和非经营性禁止开发区域(如自然保护区)④。但这些规定和认识是否合理、可行呢? 对此,我们认为,这个边界似乎比较清晰的禁止开发区,若按《纲要》中的划分办法,却是最有可能出问题的。在这个规定中,“依法设立的各类自然保护区域”是一个定义模糊的概念,不仅所依的广域“法”——自然保护区域法⑤——还在制订过程中,相关单项法不健全⑥,存在“自然保护区域”不能涵盖文化遗产等文字漏洞⑦、没有覆盖全性质相同的保护区域体系等事实漏洞⑧以及交叉分类⑨等问题,即便连目前已经建立管理体系的9类文化和自然遗产——自然保护区、风景名胜区、森林公园、地质公园、水利风景区、湿地公园、城市湿地公园、旅游景区、文物保护单位——也并非功能单一、界限明确、管理规范的保护区域。相当数量的这类保护区域本来就分区管理、被赋予了保护以外的多种功能,而且边界交叉、地权不清,普遍存在原住民⑩的生产建设活动;相关法律也在土地权属等方面不支持“禁止开发”、国家也无财力承担对如此大面积的区域“禁止开发”的责任——即便是限定内涵后的“禁止开发”。因此,如果直接将“依法设立的各类自然保护区域”作为划分禁止开发区的标准,既无必要、也无可能。事实上,有的地区根据产业发展需要将自然保护区中的部分区域列为重点开发区已经反映了这种确定标准的问题(11)。 2 “绝对禁止”的内涵 尽管禁止开发区划分的相关政策中特别强调了不要望文生义地理解——“禁止开发”是禁止以集聚人口和经济为目的的工业化、城镇化开发活动,但原住民业已存在且强度普遍日益加大的生产活动和伴随类城镇化人口聚集的基础设施建设活动多数仍在禁止之列(12),所谓“经营性禁止”和“非经营性禁止”也不过体现在是否能发展狭义的有限度的旅游产业上。这意味着,对大多数的相关人群、对大多数的当地生产活动,“禁止开发”