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美、日环境法上政府环境责任之比较 从经济角度来看，环境属于“公共福利”，具有公共性、竞争性和排他性，关系到所有公众的切身利益。按照社会契约理论,政府是社会公众的代理人,社会公众以契约的方式组建自己信任的政府,政府受社会公众委托代表社会公众进行管理与政治统治。洛克在《政府论》中则更加明确地提出政府的目的是保护人们的生命和财产的安全,为人们的公共福利服务。政府环境责任的存在源自对公民环境利益维护的需要。但从现实看,我国政府环境责任缺失已经造成了一定程度的社会危害,公众环境利益受损。而作为维护公众环境利益基本法的《环境保护法》,偏重的是政府对环境的管制,对政府环境责任的规定存在明显的欠缺,缺乏明显的承担环境责任的问责机制。因此,借鉴美国、日本等发达国家的环境立法经验,从《环境保护法》的修改过程中强化政府环境责任,实行严格的责任追究制是保障公民环境利益、完善环境法制的重点。可喜的是,目前由第十一届全国人民代表大会常务委员会第二十八次会议审议的《中华人民共和国环境保护法修正案(草案)》[以下简称《修正案(草案)》]中设立专章,强化政府环境保护责任,加强法律责任和追究。 一、 政府环境责任不完善和环境绩效考核的缺失 目前我国施行的《环境保护法》,依然是1989年修订版,当时的中国正处于从有计划的商品经济向社会主义市场经济过渡的时期。这部法律的出台,在当时被视为民族环境保护意识进步的象征。该法确立了环境标准、环境影响评价、排污收费、限期治理等一系列基本制度。我国在1989年修改制定《环境保护法》之后,又先后制定了近三十部由全国人民代表大会常务委员会审议通过的关于环境、资源、能源、清洁生产、循环经济在内的环境与资源保护的单行法及相关法。但我国《环境保护法》作为环境基本法未起到统领环境资源法律体系的作用,环境立法体系不完善。 随着经济的发展和环境事件的频繁发生,现行《环境保护法》的弊端日益凸显。《环境保护法》共6章,47条。从制度安排上看,环境保护法偏重于对企业等排污者、开发者的规制,忽略对政府环境保护履职的规范和制约,这对于政府依法履行环境保护公共职能而言,是一个关键性的缺陷。政府环境责任不完善主要表现为:环境立法重政府环境权力轻政府环境义务、重政府环境管理轻政府环境服务、重政府环境主导轻公众环境参与、重对行政相对人的法律责任追究轻对政府的问责,导致政府在环境领域的公信力降低和执行力减弱,从而严重地影响了环境法的实效性。 在政府环境问责机制上存在着严重缺位。《环境保护法》第三章以第16条规定的“地方各级人民政府,应当对本辖区的环境质量负责,采取措施改善环境质量”为统帅,对政府在保护和改善环境工作中的当为之事作出了规定。但第五章“法律责任”中却没有规定政府作为主体的环境责任。第五章详细规定了企业、事业单位违反《环境保护法》规定的义务的行政责任、民事责任和刑事责任,仅在最后以第45条一项条文概括地对执行公务人员的渎职行为规定了行政处分和刑事处罚。由于我国没有其他法律规定针对政府的问责机制,这使得第三章所规定的政府环境责任在现实中缺乏操作性,无法对政府不履行相关义务追究法律责任。 在对政府官员的政绩考核上,一些地方往往以国内生产总值(GDP)的增长速度和财政收入的增加速度作为衡量干部政绩的主要标准。一些负责经济发展和资源开发的部门有时无视环境法,从事着牺牲环境和生态,谋求短期GDP增长的工作;一些官员为了追求政绩、得到提拔,只顾追求经济效益,而不顾环境保护。现行《环境保护法》对政府环境绩效考核制度没有作出任何规定。《环境保护法》中规定的政府环境权力则因此成为没有限制的权力,权力的滥用成为一种必然。 此外,现行《环境保护法》对环境监管主体的职能划分不清,责任不明,统一监管部门与分管部门之间、分管部门相互之间职能交叉、缺位、错位现象大量存在。近年来,很多重大环境污染和生态破坏事件,无不与有关的地方政府或政府部门没有积极、规范地履行环境保护职责有关。 近期发生的典型案件,例如,2012年1月15日发生的广西龙江河镉污染事件。广西龙江河镉污染事件备受外界关注,受污染水体镉污染高峰值一度高达80倍,污染事件波及河段长约300公里,严重威胁到下游群众的饮水安全。在龙江河镉污染事件发生后的第16天,在河池市龙江河突发环境事件应急处置工作新闻发布会上,公众终于等来了何辛幸市长的正式道歉。何辛幸市长称:“保护地方环境不被污染,是我们地方政府的法定职责,政府是环境保护的第一责任人。事件的发生,暴露了我们发展经济的思路和方式落后,环保意识薄弱,政府监督缺失,我们为此感到十分愧疚和深深自责。”截至同年2月2日,司法机关已经对9名涉嫌违法排污的相关企业负责人依法刑事拘留。同年2月3日,广西壮族自治区官方在柳州市召开新闻发布会,通报河池市副市长李文纲等9名负责官员被处理,其