《公共图书馆法》的二维度政策解读：基于对比分析法.docx

? ? 《公共图书馆法》的二维度政策解读 基于对比分析法 ? ? 摘 要：面对新时代图书馆发展不平衡、不充分，第一部《中华人民共和国公共图书馆法》于2018年1月1日正式实施。借鉴多级政府理论，利用对比分析法，从国际、国内两个维度进行政策解读。国际上普遍采取政府主导，资金由中央与地方共同承担。国内多级政府间目标导向一致、管理条线一致、不同主体责任不同。可见，《公共图书馆法》给予了公共图书馆财政投入、人员配置方面的法律支持，梳理了公共服务职能在不同政府层级间配置，在政策路径上探索了法人治理结构和总分馆制度，为提供更高效的公共图书馆服务奠定了坚实基础。 Key：《公共图书馆法》;多级政府;对比分析法 1 《公共图书馆法》的立法背景与问题提出 近些年公共图书馆取得了长足的发展，基本建成国家、省、市、县四级系统，县级以上政府设立的公共图书馆达到3153个，馆藏总量达9亿多册。但是，图书馆面临着智能化、数字化的冲击，传统以保存文献信息正逐步开放为以人为本的交流空间，人民日益增长的阅读需求与图书馆发展不平衡、不充分矛盾日益凸显。 具体表现在：第一，缺少财政支持。我国城镇化进程中城乡差距较大、区域发展不平衡，有些欠发达地区用于图书馆建设方面资金匮乏，导致公共服务停滞。第二，缺少人才建设。图书馆被认为闲差、没“钱”途的养老机构，适合女性或临近退休的工作人员，有些岗位属于事务性窗口岗，单调、有序、无趣，导致年轻的有能力的人逐步流失。长期依靠行政手段，难于协调公共图书馆之间及公共图书馆与外部的各种关系，为了公共图书馆事业有序健康发展，借助法律的权威性与强制性，明确各种法律关系中的权利和义务，才能让公共图书馆正规化、科学化、可持续性发展。 本篇结合多级政府理论，从不同国家政策的对比、各级政府不同职责的对比解读《公共图书馆法》在破解人力、财力上困境之策。 2 多级政府理论基础 多级政府理论，是将一国政府分为几级，每一级政府都有确定的行政区域，有一套分工明确而又相互制约的政权机构，有明确的公共事务管理范围和管理责任，拥有相对独立的财权和相应的财力。统治层为了统治被统治者的思想和行为，需要基层政府，还需要管理基层政府的政府，即上层政府。 我国的政府架构为中央、省、地级市、县、乡五级政府，呈金字塔状。自1994年分税制改革，中央财政收入占总财政收入的比重有原有的40%提升至55%，省级财政从16.8%提升至30%，市级财政的收入也有所上升，五级财政中的三级财政收入的比重都在上升，但县乡财政收入大幅下降，导致县乡财政出现财政危机。地方政府本应更多履行公共服务和社会治理的职能，但因政府层级太多，县乡财政赤字严重，基本公共服务在不同政府间差别化配置。 各级政府的职能基本相似，只不过在管辖对象的重要性和处理权限存在差别。通过财政政策引导公共物品的供给配置。公共物品都是由不同级次的政府分别提供的。一般全国性公共物品应该由地方政府提供，区域性公共物品采取由某一个地方内各地方政府共同提供，中央政府给予适当补助形式。 3 《公共图书馆法》的立法历程 2001年，在依法治国理念引导下，文化部提出《图书馆法》立法工作。2008年，调整立法主体，以公共图书馆为抓手，将《图书馆法》调整为《公共图书馆法》，并开始了起草工作，由中国图书馆学会组织全国图书馆界成立课题小组，围绕立法中心问题提出研究报告。2009年11月，完成《公共图书馆法》初稿，开始征求各方意见并进行修改。2011年12月，经文化部研究后将《公共图书馆法（草案送审稿）》正式上报国务院。国务院法制办开始授予对这个法案的审理工作。通过实地调研、系列座谈会等形式，向相关利益部门征求意见。2015年11月，国务院法制办和文化部对《公共图书馆法（征求意见稿）》定稿，并向社会公开征求意见。2016年1月，文化部公共文化司、各高校图书馆和公共图书馆的专家学者召开《公共图书馆法（征求意见稿）》研讨会。2017年4月19日召开的国务院常务会议通过《中华人民共和国公共图书馆法（草案）》，决定将草案提请全国人大常委会审议。2017年11月4日，全国人民大会常务委员会通过了《中华人民共和国公共图书馆法》，并于2018年1月1日起施行。公共图书馆法包括六章，总则、设立、运行、服务、法律责任、附则，共五十五条款。 该法的亮点在于：资金保障方面要求“县级以上人民政府应当把公共图书馆事业纳入本级国民经济和社会发展规划”，并要“加大投入”、“及时、足額发放”;人员配置方面要求工作人员的数量应当根据“其功能、馆藏规模、馆舍面积、服务范围及服务人口”配备。 4 《公共图书馆法》的二维度解读 4.1 从不同国家对比分析 采用事实标准，参照国外图书馆法，利用对比分析法的框架从目标、路径、行动计划三方面对比分析。在此选择美国、日本为参照对象，美国是图书馆