乡村振兴战略背景下农村宅基地“三权分置”的障碍与破解-《西北农林科技大学学报(社会科学版)》(2019年1期).docx

龙源版权所有 乡村振兴战略背景下农村宅基地“三权分置”的障碍与破解作者：丁国民 龙圣锦来源：《西北农林科技大学学报(社会科学版)》2019年第01期 摘要：我国农村宅基地所有制形式经过三次制度变迁，才形成现有的宅基地所有权与使用权相分离的“二元”权能结构。当前，学术界普遍认为，法律赋予宅基地所有权和使用权的权能不完整，从而束缚农村宅基地使用权的流转。《实施乡村振兴战略的意见》提出的宅基地“三权分置”着眼于农村现代化改革的需要，促进宅基地所有权的权能结构从“二元”向“三元”转变，而宅基地“三权分置”的实施遇到“资格权”创设法理依据不足、农民享有处分权能的问题存疑、法律制度的不完善等诸多困局，通过宅基地“资格权”的具体化、“三权”权能结构优化、法律制度的完善等方式，方可有效促成农村宅基地所有制改革的完成。 关键词：农村宅基地;三权分置;所有权;资格权;使用权 中图分类号：F301.23文献标识码：A 文章编号：1009-9107（2019）01-0039-12 引言 十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《深改决定》），提出“保障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度”的战略构想。2018年，《中共中央、国务院关于实施乡村振兴战略的意见》（以下简称《实施乡村振兴战略的意见》）提出“我国将探索农村宅基地所有权、资格权、使用权‘三权分置’的政策，落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权，适度放活宅基地和农民房屋使用权”，开启了我国农村土地制度改革新篇章[1]。一直以来，我国农村制度改革都离不开土地制度改革，土地作为农业基本生产要素，其制度改革成效事关农业现代化能否实现，乃至影响国民经济整体发展的根基。 新中国成立以来，我国农村土地经历了“农民所有，农民利用”“集体所有，集体利用”“集体所有，农民利用”三次变迁[2]。土改之后，又经过人民公社化运动，农村土地所有制形成所有权与使用权（承包经营权）相分离的二元权能结构。在当时“工业优先原则”的经济战略背景下，有其合理性和价值的可取性，加上户籍制度“农非”之分的“身份”管制，构成城乡二元结构的社会格局。近年来，在工业化、市场化、城镇化高速发展的背景下，现行的农村土地制度逐渐成为农业和农村发展的制度壁垒。如何破解农村土地制度难题，释放农业生产的活力，缩小城乡间的剪刀差，成为《实施乡村振兴战略的意见》实施的核心基点。 继2014年实施农地“三权分置”之后，农村宅基地的“三权分置”成为社会关注的热点。由于农村宅基地所有权赋有经济、保障、政治等复合功能属性，其改革也成为我国农业和农村改革的疑难问题。宅基地“三权分置”是农村土地现代化改革的有机部分，是农民增收、改善民生的创新之举，也是党的十八届三中全会明确的改革方向[3]47。宅基地的“三权分置”将进一步释放农村红利，协调城乡生产要素之间的价值公平。鉴于此，笔者将基于《实施乡村振兴战略的意见》的背景，回顾农村宅基地制度的历史形成，分析目前其法律制度现状，剖析农村宅基地所有权的性质、权能结构，探究“三权分置”蕴含的法理和实施困境，然后针对存在的问题提出相应的破解之道。 一、我国农村宅基地法律制度的历史及现状 我国农村宅基地制度有其深厚的历史原因，1949-1952年，第一次农村土地制度改革以制度变迁的方式让农民获得了土地的所有权，实现了“耕者有其田，居者有其屋”的梦想[3]30。但随后，由于土地所有权私有，土地资源分散，农业生产力水平低下，农民个人抵御风险能力弱，不利于规模化、机械化发展的弊端逐步暴露出来。人民公社化运动后，农村土地所有权收归集体所有，农民基于集体成员的“身份”取得农村宅基地的使用权（“宅基地”一词带有浓郁的民族性，为我国法律所独有[4]）。“宅基地制度是我国土地制度的有机组成部分，其具有非常独特的、至今让学术界和实务界仍纠缠不清的制度品格。”[5]宅基地一词最早出现在1962年9月中共中央发布的《农村人民公社工作条例修正草案》中[4]，1963年《最高人民法院关于农村和城市宅基地所有权问题的复函》、1982年《村镇建房用地管理条例》及相关法律法规基本统一使用“宅基地”这个概念[4];1963年下发的《关于对社员宅基地问题作一些补充规定的通知》以“宅基地使用权”的概念建立了宅基地所有权归集体、使用权归农民个人的权利体系[3]33。 现行《土地管理法》规定，农村土地归集体所有，农民个人以户为单位依照“一户一宅”的原则，通过申请取得宅基地使用权，也可以通过继承取得，但宅基地使用权的流转有限制，获得的宅基地面积也必须符合省级人民政府规定的标准。然而《土地管理法》并没有具体规定宅基地使用权的权能，虽然《物权法》把宅基地使用权定位为“用益物权”，第117条规定“用