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中国境外园区高质量发展的现状与挑战 内容摘要：经过20多年发展，中国境外园区被赋予国际发展援助、国际产业合作和对外分享中国经验等平台职能。近年来，在“一带一路”倡议推动下，境外园区发展迎来新机遇。但是，现有境外园区实现可持续经营的并不多，要实现高质量发展面临的挑战更多更大。首先，中国境外园区发展缺少整体规划布局，部分重点国家和地区园区数量快速增加，已出现恶性竞争；其次，盈利模式单一、融资渠道不畅、国际化和本地化运营经验不足阻碍了境外园区可持续经营；另外，驻在国治理能力较弱，难以建立支持高质量发展的营商环境。我们建议：从宏观层面控制境外园区发展节奏，加强统筹布局；强化相关保障机制，帮助园区更好发挥市场主体作用，实现可持续经营；加强“一带一路”国家间能力建设合作，交流园区发展经验。 关键词：一带一路，高质量发展，境外经贸合作区 经过20余年发展，中国境外经贸合作区（以下简称“境外园区”）正成为中国国际产业合作、对外分享中国经验的重要平台。随着“一带一路”倡议推动和世界经济格局变化，境外园区面临新的发展机遇，成为中国推进高质量共建“一带一路”、促进国际产业合作的有力抓手①。目前，中国已在24个“一带一路”国家建设了82个境外园区。2018年以来，国际知识中心先后开展“中国园区发展经验”和“‘一带一路’可持续发展案例”课题研究，总结中国园区发展经验，分析当前境外园区的现状和挑战。在海外，课题组实地调研了中白工业园、东方工业园、莱基自贸区、苏伊士经贸合作区等多家境外园区和华坚集团等入园企业。现将主要发现报告如下。 一、境外园区被赋予多种政策职能，但目前实现可持续经营的园区不多 （一）在不同发展阶段，境外园区分别被赋予对外援助、企业“走出去”、经贸与产能合作和中国经验分享等职能 境外园区的发展大致可分为三个阶段。第一阶段是20世纪90年代初至2005年，境外园区作为一种对外援助手段，回应了国际上对中国发展经验的需求。1994年，时任埃及总统在考察了天津开发区后，希望学习中国经济特区和开发区经验。1995年中央改革援外工作会议提出，要通过帮助发展中国家建立开发区的形式，将中国改革开放经验与国际社会分享。1997年，中国与埃及签署谅解备忘录，中国同意为埃及建设经济区提供经验，中国政府指派天津泰达与埃方国有企业联合开展园区建设（申秋，2019）。但是，当时中国国内经济处于大发展时期，具有很强的劳动力和市场优势，中国企业到海外建园动力不足。境外园区主要由东道国主导开发建设，建设速度缓慢。 第二阶段是2005年至2013年，境外园区作为一项对外投资合作新举措，致力于为中国“走出去”企业提供更好的基础设施和服务平台，规避贸易壁垒，带动形成产业集聚效应。这一阶段，随着中国劳动力比较优势弱化，国内土地成本上升，以及中国与欧美等国的贸易摩擦影响加大，中国企业海外投资需求显著增强。商务部等部门先后出台一系列关于支持境外园区的政策文件，境外园区由此进入较快发展阶段。 第三阶段是2013年至今，境外园区在“一带一路”背景下面临新的发展机遇。一方面，随着“一带一路”倡议推动和中国企业国际竞争力提高，“走出去”企业的投资领域和地区更加广泛，由过去的产能过剩、成本上涨等因素被动“走出去”到现在主动“走出去”。另一方面，许多发展中国家将自身发展战略与“一带一路”倡议对接，园区合作成为东道国促进自身发展以及与中国开展经贸产能合作、知识合作的重要手段。 （二）“一带一路”为境外园区发展带来新机遇 近年来，“一带一路”基础设施项目快速推进，不仅回应了发展中国家的发展需求，也正努力为中国的产业合作创造良好环境②。中国政府正积极通过与东道国政府协商建立双边合作机制，就有关境外园区土地、税收、基础设施、劳工、贸易投资便利化等政策措施加强磋商，维护中国企业在当地投资的合法权益。 在国内，商务部等部门先后修订颁布了《境外投资管理办法》《境外经济与贸易合作区考核办法》等文件，简化了中小企业“走出去”流程，并对境外园区提出了量化考核标准，境外园区成为中小企业抱团“走出去”的首选目的地。随着中国高质量共建“一带一路”持续推进，中国政府强调要建好境外园区，加强与各国的战略对接、规划对接、产业对接，支持国内企业与相关国家高质量共建境外园区（钟山，2019）。 此外，国内部分地方政府也积极支持境外园区建设。浙江、山东、江苏、河南等地方政府于2017至2019年相继出台境外园区建设实施意见和考核办法等支持性文件，通过政策引导、资金扶持等方式鼓励本省企业投资开发境外园区③。 （三）现实中，通过国家考核、实现可持续经营的境外园区并不多 虽然境外园区建设如火如荼，但目前实现可持续经营的园区并不多。2006年至2007年间，商务部批准了19个境外园区。经过十余年开发建设，其中一部分已经突破瓶颈，在东道国落地