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国土空间规划体系中公共安全规划要点

分析

1、前言

近年来，极端气候和重大自然灾害越来越频繁，全球环境危机日益加深，并

且呈现巨灾化、频率高、破坏严重的特点[1]。高速发展的城镇化已使自然资源

支撑力面临严重困难，造成了许多新的灾害源发生，同时加剧了环境污染和生态

服务功能负担，导致基础设施供应以及资源、环境等无法适应和匹配。在此背景

下，完善城市公共安全体系势在必行。

过往的城市公共安全规划中，主要考虑“地震、火灾、洪水、风灾、地质破

坏”等自然灾害及人防规划，而传染病疫情防控、社会治安防控规划少有涉及，

随着城市规划体系改革，城市公共安全规划内容需提到更高的维度上。本文以建

立适应国土空间规划要求的城市公共安全规划体系为基本目的，加强国土空间规

划体系中公共安全规划的内涵和要点，建立全域防控的安全格局，进而达到建设

韧性城市、维持城市可持续发展、提高人民安全感的根本目的。

2、城市公共安全内涵

2.1城市公共安全类别

城市公共安全事件是指突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采

取应急处置措施予以应对的事件，结合《国家突发公共事件总体应急预案》，将

城市公共安全事件分成自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件四大

类，具体如下表所示。

表2-1城市公共安全事件一览表

序

类别典型事件

号

自然水旱灾害，气象灾害，地震灾害，地质灾害，海洋灾

1

灾害害，生物灾害和森林草原火灾等

事故工矿商贸等企业的各类安全事故，交通运输事故，公共

2

灾难设施和设备事故，环境污染和生态破坏事件等

传染病疫情，群体性不明原因疾病，食品安全和职业危

公共

3害，动物疫情，以及其他严重影响公众健康和生命安全的事

卫生事件

件等

社会

4恐怖袭击事件，经济安全事件和涉外突发事件等

安全事件

2.2城市公共安全规划基本思路

城市公共安全规划要注重顶层设计，自上而下，通过国土空间总体规划、专

项规划和详细规划逐层落实城市公共安全布局。城市公共安全规划应预防为主，

应急为辅，最大化的避免灾害的发生，最大化减少灾害发生的危害及次生灾害的

发生，快速恢复城市运行体系，维持城市关键功能、结构和系统，并快速恢复民

众信心。

3、公共安全规划体系构建

3.1公共安全风险现状分析和评估

对公共安全现状情况进行充分调研，分析城市面临的各类公共安全类别发生

灾害性和发生的频率等参数并进行优先级排列，分析城市现应对方案的优势及弊

端，合理评价城市公共安全现状。

3.2目标指标体系构建

改善城市功能布局安全性能，降低突发事件发生的频率和损失，提高居民防

灾意识和自救互救能力，加强城市抗御灾害的综合防御能力和应对突发事件的处

置能力，形成符合城市特点的“抗灾有效、救灾有力、恢复有方、反应高效”的

城市公共安全保障体系。

合理构建城市公共安全指标体系，采用风险逐年消减，防灾能力逐年上升的

原则，确定近远期的具体指标体系。具体指标包括自然灾害损失率、年事故灾难

频次、防洪堤防达标率、固定避震疏散场所密度、年安全生产事故次数和灾损、

每万人医院、卫生院床位数、应急传染病医院覆盖率、百万人口安保人员数量等

指标。

3.3公共安全空间布局

（1）自然防灾抗灾类用地布局原则

城市建设用地应避开自然灾害易发地段，不能避开的必须采取特殊防护措施。

结合城市行政区划和组团布局划分城市防灾分区，每个防灾分区划分为若干防灾

单元。防灾单元宜以街道、防灾绿地、高压走廊和水体、山体等自然界限作为分

界，并考虑高速公路、铁路和城市主干路等分割作用。每个防灾分区应设立防灾

应急指挥中心、应急避难场所、急救医院、通信