预期土地收入作企业偿债来源是否为隐性债务.pdf

2016年财综4号文提出的“项目承接主体……按合同约

定数额获取报酬，不得与土地使用权出让收入挂钩，也不得

以项目所涉及的土地名义融资或者变相融资”，50号文的“不

得承诺将储备土地预期出让收入作为融资平台公司偿债资

金来源”，直到去年重磅文件再次提出的“不得提供以预期

土地出让收入作为企业偿债资金来源的融资”，土地收入做

还款来源的问题，多年来一直作为红线禁令而提出，但在实

操中却很少遇到因此而违规的情形。那么，具体什么是“以

预期土地出让收入作为企业偿债资金来源”？真实的违规案

例是什么样呢？为什么在现实中又很少实际遇到呢？

一、何为“土地收入作还款来源”？

“不得以土地收入作为还款来源”是违规举债监管系列文件

多次反复强调的要求，但业内在实操中对其边界的理解较为

模糊，以致于往往造成无限放大解释、以偏概全草木皆兵。

在我国现行财政体制下，“以土地收入作为还款来源”，是

指约定、承诺直接以土地出让收入定向作为融资主体偿债资

金来源的行为，根据举债主体的不同，它分为政府和企业两

种情形。

(一)政府收入：土地收入用作还款来源的情形在地方政府

收入层面，土地收入用作还款来源的情形比较好理解，即在

地方政府举债的项目中，通过土地出让，当然主要是规划商

住用途土地的出让，获得土地出让收入并将其用于还款的行

为。实操中，金融机构经常要求对土地出让之后的资金流转

环节进行监管，出让后的收入优先用于偿还债务本息。在

2019年以前的土储债和2016年以前的土储贷，以及与此相

类似的新农村建设贷款、城中村改造贷款、棚户区改造贷款

等等，都是以土地出让收入做融资还款来源的。

(二)企业收入：不能获取土地出让收入地方政府的国有土

地出让收入，是地方政府的独占、排他、垄断性的收入，任

何其他机构或个人都没有获得国有土地出让收入的资格，更

谈不上用这个收入来做还款来源。

二、几个相关的名词理解

(一)何为“以收定支”？一提到“以土地收入作为偿债来

源”，读者们往往马上联想到财政部门经常提到的“以收定

支”的原则性要求，后台提问时也往往会问到这一点。这里

我们跟读者统一解释一下，我们财政部门常说的“以收定

支”，可以比照“看菜下饭”的含义来理解，而不是“一笔

收入对应一笔支出”的意思。财政支出都应该用在有益于

人民福祉和社会发展的用途上，只是必要性、紧迫性有差异

而已，不可能以某一项收入的多寡来约束另一项支出的大

小。有关于此，曾经最大的谣言是烟草税规模相近于国防军

费开支，所以依靠“烟草养军队”的无稽之谈。难道没人抽

烟了，就不保家卫国了么？开枪瞄准的时候，嘴里必须叼颗

烟么？

(二)何为“土地出让收入返还”？土地出让返还的思路，

只是在项目投融资测算过程中，对于财政可支付能力最大值

进行预估的一种概念，在现实业务中，由于财政采取收支两

条线的管理体制，除了国家规定的退税等政策之外，财政收

入压根儿就没有返还给企业这一说，所以，也不存在什么土

地出让收入返还的概念。

(三)何为“与土地使用权出让收入挂钩”？禁止“与土地

使用权出让收入挂钩”行为，是著名的2016财综4号文的

提法，那么什么是“与土地使用权出让收入挂钩”呢？官

宣文件上没有对“挂钩”的正式定义，一般的通俗理解为，

“挂钩”是指针对某项收入进行按比例分成的做法。

(四)是否允许“与土地使用权出让收入挂钩”？这个问题

的答案要两分地来看：对于政府部门是允许的。地方各级

政府，在本级政府权限内，依法编制预算报本级人大批准，

就是生效的。比如七公所在的地区，各级财政就有很多这

样的分成安排。

对于企业是禁止的。如前所述，财政坚持收支两条线原则，

获取财政收入，本就是地方政府垄断性的权力，根本谈不

上跟企业之间进行分成，任何与企业间分配财政收入的行

为，都是违反财经纪律的。

三、禁令要素：土地收入、偿债，缺一不可

(一)土地收入：收支两条线无法用于支付企业财政体制坚

持收支两条线原则，当地方政府获得土地出让收入后，不能

直接用于向企业支付。不仅土地出让收入不能这样安排，所

有的财政收入都不能这样安排：取得财政收入直接用于支出

事项安排，相当于“坐支”或“私设小金库”的违反财经纪

律行为。所以，不存在什么“土地收入必须坚持收支两条线”

的特殊规定，所有的财政收入都必须遵守收支两条线的规

定，连自收自支事业单位取得的用于单位必要开支的收入，

都必须先上缴非税收入，然后再按既定的财政预算安排支

出。土地收入纳入财政预算再做出支出安排时，相关资金并

不是永久性地带着“土地出让收入”属性的。黄河入海流之

后，不是一直