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中国社会政策未来目标与任务启示

内容提要：2008年金融危机对世界经济的冲击至今仍未褪去，

全球经济时而动荡，复苏乏力。后危机时代我国的发展必须坚持以加

快转变经济发展方式为主线，必须协调好经济发展与社会发展、增加

经济总量与增进民生福祉的关系。在这样的要求下，后危机时代是大

力发展我国社会政策的有利时机，社会需求结构、产业结构、就业结

构、人力资源结构乃至城乡结构的深刻调整必然对社会政策提出新的

历史任务，同时，也会释放出有利于中国社会政策创新发展的全新条

件。

关键词：后危机时代；社会政策；发展条件；目标定位

一、后危机时代正需反思经济政策与社会政策的关系

2008年爆发的金融危机迅速波及全球主要经济体，直至今日，

美国、日本的经济持续低迷，欧洲不少国家尚未走出主权债务危机的

泥潭，中国经济因外贸出口额缩减而面临不小的压力。当前经济逐渐

回暖但尚未摆脱经济危机的负面影响，说明世界经济正在步入后危机

（post-crisis）时代。经济发展前景的不确定性、宏观环境的不稳

定性和经济社会结构的深刻调整是后危机时代的主要特征，人们由此

可能遭遇各种变数与风险，失业、通货膨胀、公共服务、消费信心、

社会公平和企业社会责任等成为时下焦点。金融危机对经济运行的猛

烈冲击、给个体带来的各类风险，迫使世人对传统的唯GDP马首是瞻

的发展思维不断进行反思，反映在各国的治理实践中，就是各国政府

在制定应对危机的经济政策时，试图超越传统的发展主义，更多地将

社会政策与经济政策进行互动与融合。

社会政策是一国政府依据某种价值理念对社会成员实施的旨在

保障和改善其生活的一系列措施。传统发展主义基于资本增值逻辑，

认为社会政策从属和依附于经济政策。这种将两者严重割裂且视社会

政策为经济政策“婢女”的发展思维，日益遭到学术界的反思和驳斥。

卡尔・波兰尼早在20世纪中叶就指出，社会政策与生产方式和政治

制度彼此协调并相互制约。阿玛蒂亚・森从经济学和伦理学的双重视

角，阐述了追求经济效益和社会福祉的不同社会安排的共同旨向，即

它们在增强和保障个人可行能力与实质性自由方面均能做出贡献。可

见，森与波兰尼都看到了纯粹自利思维驱使下的单向度经济增长政策

难以为继，因而都提出了将指向公正、福祉与权利的社会政策纳人公

共治理体系的全新思路。

沿着这一全新思路，20世纪90年代，詹姆斯・米奇利和安东尼

・哈尔等学者开始阐释“社会福利视角下的发展观”，即“作为促进

人类福祉一种途径的社会发展”，主要特征是“旨在促进经济发展，

以图达成各种社会政策的和谐”。这一全新视角批判了20世纪70年

代中期以后甚嚣尘上的新自由主义。在新自由主义看来，政府应当取

消社会政策干预，因为政府提供福利服务不符合自由竞争原则。所以，

“作为促进人类福祉一种途径的社会发展”的概念框架拓展了社会政

策的思域，抛弃了剩余型与制度型的二分法，迈向了社会政策的“生

产主义”视阈，即通过有目的的社会规划以特定的社会政策推动经济

发展，也迈向了社会政策的“整体视角”即“国家主义、企业化思路

以及平民主义范式的融合”，从而实现了对那种社会政策与经济政策

非此即彼、片面划分的扬弃。

国内学者对经济政策与社会政策的探讨从21世纪初开始增多，

一方面，得益于当代中国倡导的科学发展、和谐社会建设等一系列治

理理念，另一方面也由于“发展型社会政策”从20世纪90年代起对

国内学者产生影响。但国内学者讨论经济政策与社会政策关系问题

时，大多都坚持立足于中国社会政策现状来展开。

关信平指出，计划经济时期，我国在经济与社会领域中一直比较

强调“制度”和“体制”概念，不太强调“经济政策”、“社会政策”

一类的概念，所以二者的区别自然就不常被关照。李迎生通过现状分

析指出，21世纪初虽然社会政策逐渐受到政府和社会的关注与重视，

但相对经济政策而言，社会政策依然处于从属地位。在一篇笔谈中，

李培林认为中国实现现代化既要有经济的增长也要有社会的发展，有

必要建立同经济增长指标一样的“社会核算”体系，这一措施的根本

目的就是从公共治理的角度，将社会政策从经济政策中独立出来，以

全新的指标体系衡量社会政策的社会效果。王思斌则认为，自21世

纪初以来政府对社会政策日益重视，出台了一系列解决现实问题、促

进社会公平的政策措施，标志着中国正在走向“社会政策时代”，那

时“不同领域的困难群体和更广泛的社会成员的生存状态被普遍关注

并得到政府政