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欧盟民航(mínháng)领域政策法规体系

一、欧盟的法规框架(kuànɡjià)和立法程序

随着欧洲一体化进程的发展，欧盟已成为一个超国家的独特的经济

政治实体(shítǐ)。而相较于政治一体化，欧盟的经济一体化进行的更

为彻底，通过消除欧共体内部的市场分割和市场壁垒，便利各成员国

的人员、商品、服务和资本的自由流动，促进经济发展和繁荣。与此

相适应，在法规层面，欧盟形成了与经济一体化相适应的政策法规体

系。

1、欧盟的政策法规体系

欧盟的政策法规体系由条约(Treaty)、条例(Regulation)、指令

(Directive)、决定(Decision)和建议与意见(Recoendationsand

Opinions)构成。

目,欧盟政策法规体系的基础是两个宪章性条约，即《共同体条

约》和《欧盟条约》。《共同体条约》(TEC，theTreatyestablishing

theEuropeanCounity)：是指以1958年开始生效的《罗马条约》为

基础，经过《单一文件》(1986年)、《马斯特里赫特条约》(1992

年)、《阿姆斯特丹条约》(1996年)、《尼斯条约》(1999年)的多次补

充和修改后形成的最新法律文本，现行的合并文本共314条款及附属

议定书。《欧盟条约》(TEU，theTreatyonEuropeanUnion)是指以

1992年签署的《马斯特里赫特条约》为基础，经过《阿姆斯特丹条

约》(1996年)和《尼斯条约》(1999年)的补充修改后形成的最新法律

文本，其现行的合并文本共53条款及附属议定书。

通常来讲，欧盟的建立基于三个主要支柱，一是共同体市场，

也即经济和货币联盟，二是共同外交与安全(ānquán)政策，三是司法

和内政事务合作。但在政策法规领域上三大支柱之间存在不对称、不

平衡，经济货币联盟处于共同政策管辖之下，法律基础由《共同体条

约》设立，《共同体条约》中的每一法条都成为法规制定的基础；而

社会司法合作、共同外交和安全政策则被置于政府间合作基础上，社

会司法合作和共同外交与安全政策的法律规定主要涵盖在《欧盟条

约》中。

《共同体条约(tiáoyuē)》对欧盟不同层次的政策法规的效力作了

明确规定。《共同体条构》第249条规定：条例具有统一的约束力，

并直接在各成员国适用。条例一般可理解为条约条款的细化。指令是

为履行条约上的有关义务，对成员国做出的，对成员国具有约束力，

需在一定期限内由成员国当局转换成国内立法(lìfǎ)，并由成员国决

定实施的形式和方法。决定是执行欧盟法规的一项行政措施，决定往

往对特定对象(成员国、公司或个人)做出，决定对指明的成员国、公

司或个人具有约束力。意见和建议是作为一种政策导向和立法趋势，

并不具有法律上的约束力，但是欧盟委员会就促进成员国之间社会经

济合作事项所发表的意见和建议，各成员国仍有遵守的义务。根据不

同的立法程序，条约以下各层次的法规具有不同的立法最终决策

者，以不同的形式发布，如条例既有理事会条例(Council

Regulation)，也有理事会和议会条例(Regulation0ftheEuropean

ParliamentandoftheCouncil)，以及委员会条例(Commission

Regulation)。

2、立法(lìfǎ)程序

(1)欧盟的主要机构(jīgòu)组成

欧盟的主要(zhǔyào)机构包括欧洲理事会、欧盟理事会、欧盟委员

会、欧洲议会、欧洲法院和欧洲审计院。

欧洲理事会(theEuropeanCouncil)，即首脑会议，欧洲理事会不是

一个常设机构，它由成员国国家元首或政府首脑及欧盟委员会主席组

成。负责讨论欧洲联盟的内部建设、重要的对外关系及重大的国际问

题。其职责是为欧盟的发展注入活力，确定欧盟的大政方针，但并不

具有立法职责。

欧盟理事会(theCounciloftheEuropeanUnion)，有时也称为部长理

事会，但实际上欧盟理事会由五部分组成，即部长理事会、常设代表

委员会、工作小组和专门委员会、理事会主席和秘书处。欧盟理事会

的主席是由各成员国轮流担任，任期半年。欧盟理事会是欧盟主要的

决策和立法机构。

欧盟委员会(theCommission)，是欧盟的常设行政执行机构，负责