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中国地区的财政关系与库兹涅兹的两个倒u曲线 一、 财政收入分配的不平等:自变量与均等化趋势的出现 改革开放以来，中国经历了两种政府间的金融关系制度。1994年前的税收统一制度和1994年以来的分配制度。这两个财政体制对财力的地区间分布产生了什么影响?本文试图回答这一问题。我们将首先使用人均预算内财政支出省际分布基尼指数这一统计工具,测量改革开放以来中国地区间财力分布的不平等状况的变动。我们发现,对应两个财政体制,地区间财力分布分别出现了两个库兹涅兹曲线(Kuznets,1955)。在两个时期,人均财政支出基尼指数都出现了由较平等趋向不平等,再回归到较平等的情况。然后,我们将证明,财政包干制和分税制的制度设计及其实施是决定两个库兹涅兹曲线形成的关键因素。在财税包干制下,20世纪80年代前期财力省际分布趋向不平等,但在此后不平等水平逐渐降低,并在1992年达到谷底。财政包干制前半段时期的财力地区分布的不平等化发展,是中央计划经济时代高投资的遗留产物,此后的不平等水平的降低,则可明确归因于财税包干成熟期的中央与地方的财政收入分配关系制度。这个时期在财政收入分配上,中央对地方实行差别待遇。获得定额补助、收入全部留成待遇的均为经济落后或比较落后的地区。这个待遇促使它们积极组织预算内财政收入,预算内财政收入和支出增长较快。而其他省和计划单列市都与中央进行这样或那样的收入分成。这导致这些经济相对较为发达的省市采取了藏富于民、变预算内收入为预算外收入的机会主义对策,使得预算内财政收入和支出增长较慢。穷省财政收入和支出快增长,富省财政收入和支出慢增长,导致财力地区间分布不平等程度在这期间趋于减少。由于富省财政收入不努力,尽量少向中央上解收入,财政收入占国民生产总值比重和中央财政收入占财政总收入比重双双大幅度下滑,中央财政到了“悬崖边的”状态(朱镕基语)。换言之,财税包干时期出现的财力地区分布不平等水平降低的趋势是不可持续的。 分税制改革在中央独享税与地方独享税的划分和共享税的分成规则上,对富省和穷省一视同仁,从而断绝了财税包干下差别待遇可能带来的地区财力均等化的可能,这是一项合乎效率原则的制度安排。当然,这也意味着在其他条件保持不变的情况下,富省将比穷省拥有更大的人均财力,导致财力地区分布不平等水平的加大。分税制的税收返还制度进一步强调了效率原则,它的引入和实施,直接导致了1994年到1999年财力地区间分布差距的拉大。但是,在税收返还的制度设计中,包含了如下的安排:它的规模将随着时间流逝逐渐减小,从而对地区间财力分布不平等的贡献也将逐渐减小。事实也正是如此:随着税收返还占中央对地方的转移支付的规模的减小,同时随着其他两类转移支付——财力性和专项转移支付——规模的增大,财力地区分布的不平等程度从2003年前后开始出现持续的下降趋势。与财税包干制下出现的财力地区分布均衡化趋势是不可持续的不同,分税制下出现的财力地区分布均衡化趋势,至少在可以预期的将来,还将持续下去。总之,我们的研究表明,政府间财政关系体制安排是决定中国地区间财力分布的关键因素之一——如果不是唯一的关键因素的话。 本文接下来将作如下安排:第二节介绍本文的制度分析框架,第三节使用基尼指数统计指标描述了1978年—2010年财力的省际分布的不平等状况的演变,第四节试图解释导致不平等状况演变的原因,第五节总结全文。 二、 财政收支的中央与地方权力划分 本文采取“经济人”理性的观点看待政府间关系安排与地区间财力分布平衡问题。在地区间财力平衡问题上,中央政府和地方政府由于其制度化角色的约束,具有不同的利益取向。地方政府追求本地区利益最大化,有增加自己财政收入的偏好,但没有促进横向财力均等化的偏好和意愿;中央政府也具有增加自己财政收入的偏好,但出于全国整体的政治统一与经济发展需要,需要考虑资源配置、收入分配和宏观调控等事项,因而是唯一有意愿平衡地区间财力差异的制度性角色。然而,地方能够在多大程度上追求本地的经济发展,中央在多大的程度上有意愿和能力促进地区间财力平衡,还取决于国家基本政治和经济制度的安排,特别是有关政府间关系的安排。在政府间关系安排上,又以决策权力在各级政府之间的分配和税收征收与分配方式最具相关性。在税收征收与分配方式上,有三种可能的模式:中央征收、地方征收和分税制。在中央征收模式下,中央政府征收所有的财政收入,地方政府的支出依靠税收分享或转移支付,典型代表有1974年—1993年的意大利和20世纪80、90年代的匈牙利。在地方征收模式下,由地方政府征收所有的财政收入,中央政府完全依靠地方政府上解收入完成支出,如1959年—1993年的中国、原南斯拉夫、高度控制时期的前苏联(Gurumurthi,1998)。分税制方式指各级政府均有征收自有财政收入的权力,并有各类转移支付以弥补