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基本公共服务质量管理体系的构建与实证研究 [关键词]基本公共服务;质量管理;“复合型”基本公共服务质量管理 体系 一、问题提出 实施基本公共服务质量管理，提高基本公共服务质量，是目前我国切 实改善民生的着力点，也是促进国家基本公共服务体系建设的努力方向。 一方面，党的十九大报告提出：“决胜全面建成小康社会”“满足人民日 益增长的夸姣生活需要”“使人民获得感、幸福感、安全感更加充实、更 有保障、更可持续”[1]，其着力点就是向人民群众提供高质量的基本公 共服务。为保障和提升基本公共服务质量水平， 2022 年 1 月国务院印发 《关于加强质量认证体系建设促进全面质量管理的意见》，明确要求导入 质量认证体系，加强政府公共服务质量管理。另一方面， 21 世纪以来， 我国基本公共服务体系建设始终把“有没有”“够不够”“全面不全 面”“公平不公平”等作为解决的优先问题和重心问题，很大程度上忽视 了或者说还没来得及解决“好不好”的问题，导致“质量不高”成为我国 基本公共服务供给的突出短板。随着我国从“十二五”转向“十三五”， 基本公共服务体系建设既要继续处理好普惠性与公平性问题，更要及时将 高质量发展确立为工作的中心与重点。这就迫切需要各级政府加快构建基 本公共服务质量管理体系，加强开展基本公共服务质量管理，推动基本公 共服务优质化发展。由此可见，构建基本公共服务质量管理体系是“十三 五”乃至更长一段时期我国需重点开展的一项研究课题，对于服务政府部 门科学决策、助力保障改善民生、推动基本公共服务发展转型具有十分重 要的意义。 公共服务质量是当今公共行政学科中方兴未艾的一项前沿研究议题。 学术界对该议题的研究呈现三个显著特征。一是国外研究已取得长足发展， 而国内研究尚处于起步和兴起阶段。二是公共服务质量研究与公共部门质 量、行政服务质量、公共服务绩效、公共服务满意度等议题研究密切交织， 直接关于公共服务质量的研究总体不多。三是公共服务与基本公共服务 (也称狭义的公共服务)二者并未得到切当区分，直接关于基本公共服务 质量的研究成果很少。由公共服务质量管理的研究文献可知，学者们对公 共服务质量管理中的控制、评价、改进等单一环节的研究相对较多，而对 公共服务质量管理的整体研究明显偏少，至于公共服务质量管理体系的研 究则更少。其中，从理论层面构建的公共服务质量管理体系框架主要有三 个：一是将私人部门中的顾客导向原则引入公共部门构建的顾客导向服务 增强系统[2];二是借鉴 ISO9000∶2000 标准质量管理体系构建的政府公共 服务 ISO 质量管理体系[3];三是基于西方国家公共服务质量管理与改进实 践构建的公共服务质量管理“推动—反馈”框架[4]。这三个理论框架虽 然对本文构建基本公共服务质量管理体系具有重要参考价值，但由于它们 在主体上未直接聚焦基本公共服务、在内容上未完整反映公共服务质量管 理的内容与职能体系、在结构上未有效关联公共服务质量管理体系的内在 要素，于是还存在改进和完善的空间。 鉴于以上分析，本文拟聚焦基本公共服务质量管理体系构建这一命题， 不仅实现从广义公共服务向狭义公共服务(即基本公共服务)的主体转换， 而且深入挖掘工商领域中质量管理体系构建的理论知识，最终期望通过构 建基本公共服务质量管理体系的理论框架为实务部门提供决策参考和推进 本领域研究发展。 二、基本公共服务质量管理体系：概念与要素 (一)基本公共服务质量管理体系的概念与内涵 普通认为，基本公共服务与广义公共服务(包括经济调节、市场监管、 社会管理、公共服务等)相区别[5]，仅指狭义的“政府主导提供，旨在 构筑保障全体公民生存和发展基本需求的民生基线”[6]一类公共服务。 质量管理体系的概念在 ISO9000∶2000 标准中得到权威界定，指“在质量 方面指挥和控制组织的管理体系”[7]。该定义中的“管理体系”和“体 系”还被 ISO9000∶2000 标准具体界定为建立方针和目标并实现这些目标 的体系和相互关联或者相互作用的一组要素。 (二)基本公共服务质量管理体系的构成要素 有学者指出，一种活动(或者过程、行为)的体系的构成要素普通包括 该活动(或者过程、行为)的环境、主体、客体、内容、动力、目标、手段、 结果等[8]。据此，作为一种活动(或者过程、行为)的体系，基本公共服 务质量管理体系的构成要素包括八个方面。第一，基本公共服务质量管理 主体(指基本公共服务质量管理的实施组织) ;第二，基本公共服务质量 管理目标(指基本公共服务质量管理拟达到的目的与效果) ;第三，基本 公共服务质量管理内容(指基本公共服务质量管理涉及的各种要素，如组 织、政策、资金、流程、设施、信息、关系等) ;第四，基本公共服务质 量管理手段(指基本公共服