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社区治理共治格局中的冲突与冲突 在“后雇员制”时期，国家将以促进居民为主的“社区自治”为主要目标，取代国家和单位对城市居民的管理责任。因此，开展了一些关于促进社区自治的社区建设活动。但是,一方面,学界始终没有停止过对“社区是否可能”的质疑。另一方面,通过研究以及日常观察,人们不难发现,无论是在日常的社区生活中,还是在各类业主维权活动中,政府依然扮演着极其重要的角色,对社区事务的干预和控制正在以新的方式出现,并且通过新的载体得以实现;而居民作为自治主体的意识、权力、职责也在增长;此外,随着市场化进程不断成长的市场机构也直接进入了社区生活以及相关的管理事务。因此,当居民自治依然停留在理想图景之中时,以多个治理主体并存的“社区共治”格局却越来越被人们真切地感知。与此同时,因“共治”产生的冲突也不断凸显,而化解冲突的协商机制尚处于微观层面和实践层面的探索之中。 “街道办”的公共政策目标:“政府化”、“行政化”和“社区制” 1989年,《中华人民共和国城市居民委员会组织法》明确了“居民委员会是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织”的法律性质和地位;1991年民政部正式提出“社区建设”,其主要意图在于通过社区建设活动,逐步形成“小政府、大社会”的国家—社会关系新格局,将原本由政府和单位组织提供的管理与服务职能进行剥离,转变为由城市居民自治组织承担社区管理事务、提供社区服务。据此,已经在法律上被确定为自治性质的居委会被设计为社区建设的主要载体。2002年党的十六大进一步明确我国社区建设的总目标是“完善城市居民自治,建设管理有序、文明祥和的新型社区”。由此可见,推进以居民为主体的“社区自治”,始终是我国社区建设的基本目标。与此同时,“加强基层政权建设”成为社区建设的另一个重要目标。社区建设的这两个目标在实践中表现为两个迥异的取向:一方面,试图建立“小政府、大社会”的社会管理格局,用社区的自治组织来承接“单位制”解体后从单位不断外溢的社会事务,而政府则从繁杂琐碎的基层社会管理事务中得以脱身;另一方面,国家在面对尚且稚弱但自治意愿强烈的“社会”时,则采用了加强基层政权建设的应对策略,既可以解决社区管理中自治能力不足的问题,也可以藉此控制社会的发育空间和发展走向。 在这两个方向迥异的社区建设过程中,“加强基层政权建设”的目标在一系列改革措施中得到了切实有效的贯彻。在国家主导的城市社会管理组织体制的改革中,城市基层社会的组织形态和权力结构发生了急剧变化:城市基层组织的权力和职能迅速增强,突出地表现在街道办事处的权力与职能的增长上。“街道办”作为政府的派出机构,在计划经济时期仅仅为政府办理一些较为简单的辅助性事务,并不具有实质性的权力,但经过20世纪90年代的社区建设运动,通过政府权力“重心下移”的体制改革,上海市创立的“两级政府、三级管理”成为城市组织管理体制的主要模式,“街道办”在组织体制和运行机制上都获得了实质性的权力。而居委会虽然在法律上被确定为居民自治组织,但在实际运行过程中,其定位却越来越模糊。一方面,居委会主任是通过社区居民的选举产生,在日常工作中,居委会也是面向社区居民的各类需求,似乎具备了明确的自治色彩;但另一方面,居委会的主要工作职责是代理各项政府的服务性事务,政府向居民提供的社会救济、社会保障、劳动就业、老龄、优抚、助残、帮困等各项事务都由居委会具体承办,相当于设立在社区地域空间上的“政务办理窗口”,居委会作为“行政末梢”的特征日益鲜明。因此,法律上的自治组织定位与实际运行中的准行政组织身份,在居委会这一组织上实现了叠加,“官民二重性”成为居委会典型的组织特性。在社区建设的过程中,街道办的“政府化”和居委会的行政化,实际上成为比居民自治更为充实的内容,所获得的制度支持更为有力。因此,“单位制”解体后,首先崛起的是“街居制”而不是“社区制”。历史地看,街居组织行政权力的扩大正是一个国家对社会加强控制的表现,在这个过程中,社区建设中的“自治”进程就显得步履蹒跚了。 不过,人们依然不难发现,尽管国家对社区进行了有力的权力渗透,但在过去的十多年中,城市居民的社区自治也经历了一个从无到有的发育过程,社区的自治能力和水平确已有所提升。首先,各种方式的社区参与是社区自治的具体形式,社区参与的意识、意愿和水平是透视社区自治状况的主要窗口。社区参与可以划分为主动的自主性参与和被动的动员性参与,自主性参与一般包括利益表达、维权、公共事务管理,而动员性参与则主要指对来自于政府指令的或者直接由居委会动员实施的选举、募捐、帮困扶贫等事务的响应和参与。仅从现象上看,具有自治色彩的社区参与程度确实在不断提高,特别是在那些与居民切身利益密切相关的社区公共事务方面。近年来商品房小区成为城市居民的主要聚居空间,而中国城市商品房居住区的空间构造特征及