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自然垄断行业豁免适用反垄断法的思考 中国的自然垄断改革取得了一些进展，但垄断问题仍然严重。究其根源,在于反垄断法律规制的欠缺。而世界上经济发达国家自然垄断行业的市场化改革之所以取得成功,一个共同的经验正是有效的反垄断法律规制。目前,学界的相关研究多是从经济学的视角出发,在法学方面的成果并不多见。因此,深入研究反垄断法在自然垄断行业如何适用的问题,具有非常重要的理论和实践意义。 一、 整体豁免适用的理论基础 自然垄断行业所以要适用反垄断法,除了在于传统豁免适用在实践中造成的种种弊端外,还在于经济学及反垄断理论不断的发展和完善动摇了整体豁免适用的理论基础。 (一) 垄断行为合法存在的制度 在自然垄断行业改革前,各国反垄断法对其的规制普遍采取的是整体豁免适用的范式。这种反垄断法豁免制度,是指对某些特定行业、领域或在特定条件下,允许一定的垄断组织、垄断状态或垄断行为合法存在的法律制度。如美国1914年克莱顿法第7条规定:“对于基于下列委员会授权完成的交易,本节不适用:美国民航局、联邦电信委员会、联邦电力委员会、洲际商业委员会、证券交易委员会、美国海运委员会、农业局。”但随着经济的发展,自然垄断行业整体豁免适用反垄断法导致了法律规制的失败,各种弊端逐渐显现出来,集中体现在三个方面: 1. 产品服务交叉补贴 反垄断法的豁免适用,使得自然垄断行业成为各种反竞争行为滋生的温床。由于缺乏反垄断法规制,垄断经营者经常在垄断业务领域收取较高价格以补贴其在竞争性领域的产品(服务),即所谓交叉补贴,利用垄断地位掠夺消费者和竞争性领域的竞争者,最终损害社会整体利益。而由于对这些行业信息不对称的存在,使得政府在监管中也无法精确地核定成本和定价,致使上述现象愈演愈烈。除此之外,拒绝交易、强制交易、歧视性对待、限制竞争协议等其他各种排斥或限制竞争行为或不正当行为,在反垄断法不作为的纵容下,同样日趋严重。 2. 资源配置效率下降 整体豁免适用导致了企业内部、甚至整个行业运行的低效率。在豁免适用的法律规制模式下,垄断的经营者不需面临竞争压力,丧失了追求成本最小化、利润最大化的动力,生产的效率下降;具有优势地位的企业,控制产量、操纵价格、降低产品(服务)质量等,致使资源配置效率降低。而国家基于自然垄断行业在国民经济中的基础地位,又不得不给予巨额补贴,维持其稳定运营。最终,造成整个行业陷入低效率恶性循环中,成为制约国家经济发展的瓶颈。 3. 垄断者所有的产品或服务的选择能力很难自由 在整体豁免适用的情况下,消费者福利损失最直观的体现就是消费者的基本权利得不到保障。首先,消费者基本上没有对产品和服务的选择权。他们很难自由地从不同的供给者那里选择产品;也无法从同一个供给者那里自由挑选产品或服务,因为垄断者通常都会主动侵害消费者的选择权,如强迫消费者接受预先确定的一揽子产品或服务,或者将垄断领域的优势延伸至其他竞争性领域,迫使消费者接受捆绑的产品或服务等。其次,消费者的知情权和提起意见的权利,也因为双方的强弱失衡而很难得到实现。 (二) 自然垄断的概念被重新厘定 经济学理论的发展降低了“豁免适用”这一传统规制模式在经济学上的合理性:首先,自然垄断概念被重新厘定:原来的自然垄断行业可能不再具有自然垄断性;其次,自然垄断的业务边界发生了变化,行业内的业务被细分为自然垄断性业务和非自然垄断性业务。那么,再对各个环节都采取垄断经营这一单一模式显然是不经济的。 1. 规模经济基础说 传统的自然垄断理论认为:如果一种产品或服务的生产由单个厂商完成而成本最小,该产业就是自然垄断产业。显然,这是建立在规模经济基础之上的一种认识。但随着现代经济学理论的发展,其认识已经超越了单个产品的阶段:在成本弱增性的基础上,提出了范围经济理论,从而对自然垄断进行了重新界定:只有当一个企业生产整个行业产品的成本比两个或两个以上的企业分别生产该产品的总成本更低时,这个行业才是自然垄断性的。这就意味着,原来的自然垄断行业可能不再具有自然垄断性。 2. 在原行业内分大业务,分为两 经济学对自然垄断概念的重新界定,进一步引起了自然垄断业务边界的变化:传统垄断行业的业务可以细分为自然垄断性业务和非自然垄断性业务。前者就是在新的定义下仍具有自然垄断性的那部分业务,后者则是从原行业内分出的竞争业务。以电力行业为例,可细分为发电、售电、输电和配电。前二者是可以竞争的,适合多家竞争,属于非自然垄断的业务领域;而输电具有自然垄断性,属于自然垄断性业务;配电则比较特殊,虽具有固定资本沉没的特点,但规模经济特点却只是限定在一定的范围内。从美国的实证资料来看,在20多个城市中有两个电力公司建立了自己的配电网络,竞争性地提供电力服务,效率得到了提高。因此,可以说配电领域是属于有限自然垄断性的业务领域,适度竞争是可以提高效率的。在传统