长三角区域协作立法探讨.docx

? ? 长三角区域协作立法探讨 ? ? 张海燕 Key长三角 区域立法 协作模式 一、长三角区域协作立法的发展瓶颈与成因分析 从长期的实践探索来看，长三角区域地方立法协作采用的是松散型协作模式。采用这种模式，是由诸多客观因素决定的，长三角各省市间立法主体数量庞大，各地立法主体情况较复杂，管辖的区域不同，且互不隶属，在立法中存在诸多问题。 （一）立法主体数量庞大，层级多元 除了上海的情况相对简单，在江苏省和浙江省省域区划范围内，存在杭州市、南京市等较大市的地方人民政府和地方人大及其常委会，2015年《立法法》出台，在某些事项上，设区的市也有立法权;同时，浙江省、安徽省、江苏省省级的人大及其常委会和省级人民政府也拥有立法权。如果由这些不同层次和位阶的地方立法主体共同参与立法协调，具有较大的复杂性。立法協作不仅包括横向上的协作还包括纵向上的协作，一个立法事项往往需要经过多项审批才能完成。长期以来，降低了立法主体协作立法的积极主动性，多个部门协作推进，却依然出现立法不统一的现象。 （二）立法主角为政府，主体单一 从立法主体上看，各省市的政府机构为区域协作立法的主体，人大的协作作用相对较少。在人大的立法协作上，已有人大主任座谈会机制，但是没有得到足够的重视。2009年，制定了《沪苏浙人大常委会主任座谈会议制度》，其合作方式是松散而随意的，立法协调成果较少。长期以来，由于受到经济、政治、社会文化制度等因素的影响，长三角区域政府间在立法协作上较松散，在特定区域、特定事项、特定时间完成的事项，形成的政策及协议的约束力较弱，且因政府工作的重心转移，其持久性也会降低。 同时，立法主体之间权责不清，协作主体单一，导致政府承担过多的立法责任，对于区域立法质量都造成了不利影响。 （三）立法协调的方式和内容尚无定论 查阅现有的理论研究资料，在协调方式上，区域协作立法缺乏法律支撑，相关法律依据待补充完善，在立法主体参与区域发展治理方面，大多采用上级部门介入的立法方法、待办事项信息交流或者在某些相同事项上采取同步立法。在实践中，各个立法阶段及环节应该采用何种协调方式，没有形成健全的机制与模式。缺乏具体的指导方案，也未形成一套完整的理论依据。 “从理论上看，区域地方立法协调的内容包括立法活动本身和区域公共事务两个方面。”通常，立法活动包括准备阶段、由法案到法、完善阶段三个阶段。具体而言，“立法所涉及的问题、领域和各种关系往往是比较复杂的。立法中的问题往往也没有唯一答案，过程不同，解决问题的方案也不同。”协作立法需要协调所涉及区域内的各项问题，它实际上包含了非常复杂的内容，立法活动的过程就是调整处理这些复杂内容的过程。 （四）立法领域面窄，深度不足 长三角区域有立法权的地方立法主体较多，形成了众多不同层次、阶位的法律文件。这些已有的地方性法律法规，对当地经济的发展起到了重要作用，但是在区域协作立法时又无法绕道而行，阻碍了协作立法。另一方面，各地方主体受地方利益驱动，对于一些非紧迫性问题缺乏协作立法，导致区域协作立法领域面不够广泛。在区域内一些利益冲突较大的领域，存在立法困难的问题，在协作立法上主要依靠中央立法的指导。 由于对于立法项目研究不充分、缺乏立法经验。在立法深度上，协作立法未有深层次的规范。 （五）立法协作过程中的地方利益调整 长三角各地在推进国家一体化发展战略过程中，既存在利益冲突也存在相互协作，共同发展。据统计，长三角地区的产业同构率达到80%。产业结构的同质化使得各地区间的利益竞争激烈，为了推进各自区域内的发展，这种竞争不仅存在于企业之间，更上升为政府间的竞争。出现了行政垄断、地方保护等不利于地方协同发展的现象。这往往割裂的是区域间的合作，最终整个区域的整体利益将受到损害。 从长三角一体化发展的角度出发，就需要对于区域各方利益做出调整，如何破除地方法律保护，在协作立法中合理平衡各方利益，这是区域协作立法需要解决考虑的重要现实问题。要实现长三角区域经济协调快速发展，必须维护、建立统一的区域市场经济法律机制，促进各地区各生产要素在市场机制下合理流动，健全法律，为市场在长三角区域内资源的优化配置做好保障。 二、长三角区域协作立法的模式探讨 长三角的全面协同发展，是个具有高度宏观性的内容，立法层面的完善导向，除了中央推动之外，更重要的是地方协同立法。地方协同立法包括已有法律、规章的整合，以及新增法律、规章的制定。要更好地推动区域性法律的制定以及现有法律规范的整合，就要不断完善长三角区域立法协作机制，为区域社会、经济、环保等各方面发展创造良好的法治环境。 （一）设立长三角区域立法协调机构 针对当前的立法现状及局势，可以借鉴美国区域合作的部分立法经验。美国的区域委员会和政府联合会，开展了一些立法协调的工作，主要针对地方政府、联邦和出现的重大的项目开展协