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基于章程文本分析的高校治理问题研究 摘 要：大学章程作为高校治理于制度层面的首要表征，能够反映大学治理的基本状况。通过解析我国“一流大学”建设高校章程文本中有关高校治理的规定发现，制约高校有效治理的因素主要包括：党委领导下的校长负责制配套制度有待完善，学术委员会的地位和作用难以彰显和发挥，师生参与学校民主管理的操作机制仍需健全。因此，需要进一步明晰党政职权的行使范围，进一步规范各项职权的运行程序，进一步健全高校治理的决策机制以更好地实现高校有效治理。 关键词：大学章程；文本分析；高校治理；“一流大学”建设高校 何谓大学治理是实现大学有效治理首要回答的问题。尽管当前学界对大学治理的内涵表述不一，但都基于一个共同的认识，即“大学治理是各利益相者参与大学重大事务的决策机制和过程”[1]。大学治理结构是联系大学利益相关者的制度安排。大学的治理结构包括内部治理结构和外部治理结构，前者是指大学内部各利益相关者权力分配与利益实现的制度设计，后者是指大学与政府及社会各利益相关群体之间的关系结构。其中，内部治理结构在协调大学内部利益相关者决策权行使和利益配置方面发挥着重要作用，其科学性和完整性直接影响着高校的治理效能和办学效益。因此，改进大学内部治理结构是实现高校有效治理的关键。 有效治理是大学发展的保障，而完善的治理机制是实现有效治理的重要保障。法治，作为一种良性的动态治理机制，有助于促进各利益相关者之间关系规则的执行。因此，各级各类高校纷纷将实施依法治校视作学校改革发展的重要任务，旨在通过建立健全各类治理机制，保障各利益相关主体在高校治理中的权利，充分发挥他们的积极性，进而促进建立现代大学制度目标的实现。被誉为“高校宪法”的章程是依法治校的根本依据，也是现代大学制度的核心组成部分与成果结晶，更是完善大学内外部治理结构的基本载体，从这个意义上看，大学章程作为高校治理于制度层面的首要表征，能够反映大学治理的基本状况，审视当前大学章程建设的制度瑕疵，也有助于我们清晰把握高校强化治理效能的基础脉络。 一、“一流大学”建设高校章程建设概况 在章程中明确大学的基本治理结构既是世界一流大学建设的通行惯例，也是大学章程最基本的职能体现。例如，英国皇家特许状不仅确立了大学的法人资格，还对大学内部治理架构和法人治理相关制度安排作出了框架性的规定。[2]同理，国内大学章程的制定也要能够理顺大学的基本治理结构，既要明确“高等学校举办者、主管教育部门与学校的关系，落实举办者权利义务，保障学校的办学自主权”[3]，也要兼顾好政治权力、行政权力、学术权力、民主权力的合理建构与平衡。选取41所“一流大学”建设高校（不含国防科技大学）的大学章程文本作为分析对象，就高校治理内外部结构相关内容对所选高校章程的规定概况做简要梳理，结果发现，各高校章程均对学校内外部关系做了制度上的规定，校外即与政府和社会的关系，校内即政治权力、行政权力、学术权力、民主权力之间的关系。 众所周知，为完善中国特色现代大学制度，规范高等学校章程建设，教育部于2011年颁布了《高等学校章程制定暂行办法》（以下简称《暂行办法》），要求高校依法完善内部法人治理结构并对章程应当载明的内容作出明确规定。通过梳理可知，所选取的41所“一流大学”建设高校章程的结构和内容基本上都依据《暂行办法》的核心精神而制定，反映高校治理结构的应有内涵。尽管各校章程在结构名称和顺序布局上不尽相同，但基本都对学校层面的决策机构、行政机构、学术机构、参与民主管理与监督的机构作出相应的制度安排。 二、高校内部治理的主要制约因素 大学章程的建制过程不仅是人为制定文本条款的过程，更是对高校内外部权力关系进行制度化规制的过程。世界一流大学核心的大学章程治理要素包括大学与外部社会关系、决策体制、执行体制、监督体制、共同治理体制和纵向管理体制。[4]对于正努力向世界一流迈进的“一流大学”建设高校而言，推进大学章程不断完善并使之发挥有效治理的功能，是该道路上不可或缺的路标。由于办学历史和特色不同，每所大学在章程中所构建的治理体制都能在一定程度上反映自身办学和内部治理的个性特征。因此，通过章程观测大学内部决策、执行与监督体制间的关系及共同治理的权力界限，无疑是检验大学内部治理有效性的良好途径。 （一）党委领导下的校长负责制配套制度有待完善 党委领导下的校长负责制是我国公办高校法人治理结构的核心内容。“高等学校党委会是学校的领导核心……决定学校重大问题，监督重大决议执行……校长是学校的法定代表人……在学校党委领导下，组织实施学校党委有关决议。”[5]可见，党委和校长是高校最高政治权力和行政权力的代表，而其职能的发挥需要通过会议讨论的形式加以呈现。“党的各级领导班子应当制定、完善并严格执行议事规则，保证决策科学、民主。”[6]一般而言，党委常委会和校长办公