对监管者监管以规制经济学视角.docVIP

对监管者监管以规制经济学视角 　　规制经济学的发展过程，是一个不断深化对监管主体“经济人”本性认识的过程。对监管主体的认识，直接决定着监管制度的出发点、侧重点和有效实施的途径。 　　 　　一、公共利益理论―――监管者是公正无私的代表 　　 　　公共利益理论是20世纪60年代以前主流的规制经济理论。该理论认为政府的监管是对市场过程不适合或低效率的一种反应，监管发生的原因是存在着市场失灵，包括自然垄断、外部性、信息不对称等市场领域。监管是针对私人行为的公共行政政策，是从公共利益出发而制定的规则，目的是为了防止和控制受监管企业对价格进行垄断或对消费者滥用权力。假定在这一过程中政府代表公众对市场做出一定理性的计算，使市场监管过程符合帕累托最优原则。在这样的理论诠释中，监管者本身是“无私”的；其所追求的利益是社会公共利益；其所采取的手段???公正的，其行为后果不但应符合市场的需要，而且应符合社会公平原则的要求。由此可以看到，按照公共利益理论，对监管者的激励根本不存在，因为监管者自身的报酬和偏好外生于社会福利函数，监管者的监管行为与其自身利益没有关系。公共利益理论的假设和前提本身有着明显的缺陷，主要存在以下3个方面: 　　第一，公共利益理论强调监管者是“公正、仁慈、无私”的社会利益的代表。正如凯恩斯所形容的那样：人们容易把监管机构和监管者看成是社会公共利益的代言人，他们有着崇高的目标，有着为众人之公利牺牲个人之私利的品质。监管者“无私”的性质是公共利益理论最为重要的特征之一，但是，过分强调监管者的道德品质和个人素质，恰恰也是公共利益理论最主要的缺陷。 　　第二，公共利益理论强调监管者利益的中立性。中立性常常要求监管者的报酬及福利与被监管者利益没有任何直接的关系。然而，在现实中，有的监管者利益的中立性却令人怀疑。即使监管费用由国家通过预算列支，监管者的利益仍然不能完全摆脱其与被监管者之间的各种利益关系。 　　第三，公共利益理论假设监管执行是无成本的。监管者可以没有任何障碍地确定社会福利函数，并使其最大化。很明显，这一逻辑假定在经验实证面前是可证伪的。对于社会福利函数而言，监管者为了确定社会福利函数，不得不陷入复杂的政治程序中，不得不纠缠于社会舆论之中，不得不在纷繁和混乱的利益冲突中做出取舍。这一过程不仅可能耗费很高的成本，而且可能是低效的。即使监管者在政治程序、社会舆论和学术观点的影响中确定了监管目标，但仍将陷入如何构造福利函数结构以及给每一个监管目标多大权重的艰难选择中。 　　 　　二、利益集团理论―――监管者是理性的“经济人” 　　 　　利益集团理论作为对公共利益理论的一个批判性成果，在20世纪60年代以后，获得了非常迅速的发展，利益集团理论主要包括俘获理论、监管经济理论和寻租理论等理论分支。其各理论分支共同的基本假设是：政府的基础性资源是强制权，能够使社会福利在不同的人之间转移；监管的需求方(利益集团) 与供给方(政治家和监管者) 都是理性“经济人”，都通过选择行为来谋求自身利益最大化。 　　俘获理论认为，政府监管是为了满足产业对监管的需要而产生的(即立法者被产业俘获) ，监管机构最终会被产业所控制(即执法者被产业俘获) 。施蒂格勒认为，理性的各个利益集团从效用极大化目标出发，可能会通过说服政府使用其强制的权力这一基本资源，来提高自己的福利。政府监管是特定利益集团的一种收益来源，通过政府权力在社会各利益集团之间再分配财富，该利益集团就增加了收益。施蒂格勒的理论与监管的公共利益理论形成了鲜明的对照，他认为，监管主要不是政府对社会公共需要的有效和仁慈的反应，而是产业中的部分厂商利用政府权力为自己谋取利益的一种努力。 　　寻租理论是俘获理论的延伸，其与俘获理论的不同之处在于对监管者被俘获的过程进行了深入的经济分析和研究。寻租理论把监管过程看成是一个“寻租”过程，把视角扩展到监管的政治决策过程，认为由于被监管企业有需求获得监管者垄断权的动机，使他们通过各种合法和非法的努力，如游说与行贿等，来达到让监管者帮助建立和维持自己的垄断地位，获得高额的垄断利润(即经济租) 的目的。 　　利益集团理论认为，政府监管者追求的直接目标是收入或效用最大化，政府能理性地选择可使其效用最大化的行动；政府监管者追求的间接目标是利用其基本资源―――权力来获取金钱和非金钱的利益。其对公共利益理论缺陷的弥补主要表现在：首先，利益集团理论强调监管者是理性的“经济人”。第二，利益集团理论强调监管者与被监管者的利益冲突。第三，利益集团理论强调监管也是有成本的。 　　 　　三、激励性规制理论―――如何监管监管者 　　 　　大多数规制理论的学者很少在政府机构和政治委托人之间做出区分。佩尔斯曼、贝克尔等人建立了利益集团政治影响的正式模型，但他们