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反思国有资本经营预算法律制度的目标定位 高桂林 石家庄经济学院 副教授 , 翟业虎 首都经贸大学 副教授　　关键词: 企业国有资本;经营预算;国有企业;国有控股公司;国有资产保值增值 　　内容提要: 《中华人民共和国企业国有资产法》第六章专章规定国有资本经营预算法律制度，虽然仅有五个条文，但对于国有资本经营预算的编制主体、范围和编制原则等都作出了重要规定。受近年来国有资本经营原则保值增值理念的影响，该法对国有资本经营预算法的目标定位出现了一定的偏颇。在现代市场经济中，国有企业的功能具有二重性：在具体的经济活动中具有营利性功能，在宏观经济调控中具有非营利的社会功能。我国社会主义公有制的性质决定了国有资本的性质具有二重性即增值性和公益性。国有资本经营预算制度是国有资本经营的监管方式，是政府宏观调控的重要法律手段。国有资本经营预算的编制主体应当有发展改革部门参与。国有资本预算应该分担构建新型社保体系的责任，应从政策上明确国有资本预算要服从全国统一的社会保险基金预算。 　　一、从国有企业的定位看国有资本的性质 　　(一)从国有企业的产生和发展历程认识国有企业的双重功能 　　1、西方发达国家国有企业的发展历程 　　第一次世界大战以前，资本主义国家实施自由竞争的经济政策，西方社会奉行‘管得最少的政府就是最好的政府’理念，政府几乎不对经济进行任何干预，国有企业很少。只有英国、法国等老牌的资本主义国家将邮政、铁路、烟草置于政府的控制之下。在1929年至1933年的经济大危机时期，企业破产的浪潮以及大量的失业使政府不得不积极参与市场体系的重建工作，并力图使企业的利润和工人的收入恢复到正常的水平，因此，国家干预之风遍及旧的资本主义自由市场体系。1929年经济危机开始以后，为解决国计民生的紧迫问题，按照罗斯福新政的要求，美国建立了一些国有企业，包括财政公司、信贷公司、进出口银行、农作物保险公司、联邦保险公司等。美国迄今为止最大的国有企业—田纳西河流域管理局，就是这一时期开始建立的。田纳西河流域管理局的产生，标志着美国国有企业的发展进入了新的阶段。美国人将田纳西河流域管理局的产生和发展称为“伟大的试验”。 [1] 　　在第二次世界大战期间，西方国家的经济尤其是私有经济遭到严重破坏，战后初期西方国家又普遍存在资本短缺、物价飞涨和生产萎缩的现象，大批中小企业倒闭破产，经济陷入瘫痪状态。私营经济的普遍不景气，使得完全依靠私人资本进行大规模技术更新和新投资的策略无法实施。第二次世界大战后，特别是从20世纪50年代起，新技术革命的浪潮席卷欧美，随着以社会化工业化为特征的科技革命的深入发展，一系列新的社会性问题接踵而至。从理论上看，西方国家在战后为了迅速恢复经济，都普遍采用了凯恩斯主义的理论。英国自1945年开始就将一系列基础工业和英格兰银行收归国有。第二次世界大战结束后，美国就开始着手处理战时建立的国有企业，并且主要集中于基础设施部门和高技术产业部门，有资料表明，二战后至20年代70年代初期，美国政府在工业和公用事业部门投资总额达到1567.7亿美元(按1947年至1949年不变价计算)，占同期国家投资的57.2%。 [2] 　　由此可见，西方国有企业的产生，归根到底还是因市场失灵而导致政府对国民经济进行宏观调控的结果，是市场经济的一种完善和发展。 　　2、我国国有企业的发展历程 　　新中国成立之初，中央人民政府没收了官僚资本，根据不同情况接受了帝国主义在华企业，建立了以国有企业为基础的国营经济，掌握了国民经济的命脉，为国民经济的恢复和初步发展奠定了坚实的基础，经济发展取得的巨大成功。中央人民政府之所以能够在极其险恶的经济环境下赢得了财政平衡、市场稳定、生产恢复的胜利，是因为在社会主义性质的国营经济领导下，国有企业在国家调控下的市场体系中起到了举足轻重的作用。在第一个五年国民经济发展计划时期，我国重点建设了156个大型国有企业和694个较大的国有企业，我国工业总产值平均每年递增14.7%，创造了资本主义国家无法比拟的工业发展速度。 [3]后来，由于连续不断的政治斗争的干扰，国有企业的经济效益不断下滑，国民经济几乎到了崩溃的边缘。 　　中共党的十一届三中全会以后，我国走上了以经济建设为中心的改革开放的道路。30年来，国有企业改革始终是整个经济体制改革的中心环节。经历了扩大经营自主权、制度创新和结构调整阶段后，中共十六大提出深化国有资产管理体制改革的重大任务，明确提出：国家要制定法律法规，建立中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责，享有所有者权益，权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制。国有企业实现了从政府行政机关的附属向市场主体的转变，国有企业的经济效益得到了大幅提高，从2003年到2006年，中央大型国企盈利总和从不到4000